PROTESTA SOCIAL. DERECHO
DE REUNIÓN. EN CLAVE DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
Gialdino, Rolando E.
A. El derecho de reunión, medio por excelencia
para la defensa y la realización del amplio abanico de derechos, libertades y
garantías humanas y elemento constitutivo de la esencia misma de todo sistema o
régimen político que se precie de democrático, en cuanto sea ejercido de manera
pacífica, está garantizado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH, art. 15) y por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDCP, art. 21), ambos de jerarquía constitucional (1). Y, por lo pronto, "conlleva la
posibilidad de organizar reuniones pacíficas y participar en ellas, incluido el
derecho a organizar concentraciones (como un piquete) en un lugar
público". Así lo enseña el Comité de Derechos Humanos (Comité DH) (2), intérprete autorizado en el plano
internacional del PIDCP, según lo reconoce la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (3).
B. Los dos instrumentos citados, con todo,
admiten que el derecho de reunión pueda estar sujeto a
"restricciones". Empero, estas últimas "sólo" son
válidas, por ej., compatibles con los antedichos artículos, y,
por ende, inmunes a su descalificación con arreglo al control de
convencionalidad, bajo dos condiciones que aquellas cláusulas enuncian con
entera nitidez y no menor rigurosidad (4).
C. Primero, han de ser, inexcusablemente,
"necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la
moral públicas o los derechos o libertades de los demás". Y adviértase, a
este respecto, que "de ninguna manera podrían invocarse el 'orden público'
o el 'bien común' como medios para suprimir un derecho garantizado por la
[CADH] o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (ver el art. 29.a
de la Convención). Esos conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento de
limitaciones a los derechos humanos, deben ser objeto de una interpretación
estrictamente ceñida a las 'justas exigencias' de 'una sociedad democrática'
que tenga en cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la
necesidad de preservar el objeto y fin de la Convención"(5). El respeto del derecho humano de reunión,
desde luego, es parte del orden público (6).
Por
lo demás, el Estado que decida establecer tales restricciones, debe estar
guiado por el objetivo de "facilitar" el ejercicio del derecho, no de
dificultarlo (7), y escoger la modalidad menos intrusiva (8), puesto que "no se debe invertir la
relación entre derecho y restricción, entre norma y excepción"(9). Asimismo, el legislador ha de tener muy en
cuenta, inter alia: a) que todo impedimento basado en el
contenido o temática de la manifestación, configura una de las "más serias
interferencias"(10); b) que las leyes que autoricen
restricciones deben i) utilizar "criterios precisos y no conferir una
discrecionalidad sin trabas a los encargados de su aplicación"(11); ii) ser examinadas (y, acotaríamos, ser
escrutadas para el antes recordado control de convencionalidad) bajo un
"test estricto de necesidad y proporcionalidad"(12), y iii) sólo aplicadas para los fines con
que fueron prescritas y con la necesidad específica de la que dependen (13); c) que la libertad de reunión "protege
a las manifestaciones que promuevan ideas que otras personas pueden considerar
molestas u ofensivas y que, en esos casos, los Estados partes [PIDCP] tienen la
obligación de proteger a quienes participan en ellas en ejercicio de sus
derechos de los actos violentos cometidos por terceros"(14), y d) que "la existencia de un peligro
general y no especificado de que haya una contramanifestación violenta o la
mera posibilidad de que las autoridades no puedan evitar o neutralizar la
violencia no bastan para prohibir una manifestación"(15): las manifestaciones públicas "sólo
pueden ser limitadas con el fin de evitar la concreción de amenazas que sean
serias e inminentes, sin bastar un peligro eventual"(16). No huelga agregar que "la
manifestación y protesta social como ejercicio de la libertad de expresión y
del derecho de reunión, reviste un interés social imperativo, lo que deja al
Estado un marco aún más restringido para justificar una limitación de este
derecho"(17).
La
protesta social, incluso en espacios públicos, tampoco podría estar sujeta a
una autorización por parte de las autoridades estatales (18). Sí sería admisible, pero difiere
sustancialmente de lo anterior, la exigencia de una notificación previa (19), pero siempre y cuando ésta obedezca a la
necesidad de que dichas autoridades faciliten el ejercicio del derecho a la
libertad de reunión pacífica y tomen medidas para proteger la seguridad y el
orden públicos y los derechos y libertades de los demás (20). Sean puntualizadas, por lo demás, dos
circunstancias mayores: a) "resulta en principio inadmisible la
penalización per se de las demostraciones
en la vía pública cuando se realizan en el marco del derecho a la libertad de
expresión y del derecho de reunión"(21), y b) es "arbitraria la detención o la
reclusión como castigo por el ejercicio legítimo de los derechos garantizados
en el Pacto, como la... libertad de reunión (art. 21)..."(22).
Nuestro
derecho, además, protege frente a las interferencias provenientes de actores
estatales, sí, pero también no estatales (23). Y, en atención a que "(e)n una
sociedad democrática, el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación,
sino también un espacio de participación"(24), a que los organizadores de una reunión
tienen, en general, derecho a elegir el lugar de celebración (25), y a que, por lo que hemos visto, pesa sobre
el Estado "la obligación positiva de
proteger activamente las reuniones pacíficas"(26), atento a todo ello, reiteramos, bien puede
afirmarse que las instituciones estatales competentes "tienen el deber de
diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el
ejercicio del derecho de reunión", lo cual "involucra desde el
reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona, hasta
el acompañamiento a las personas que participan en la reunión o manifestación,
para garantizarles su seguridad y facilitar la realización de las actividades
que motivan la convocatoria"(27). En este sentido, "la libre circulación
vehicular no debe anteponerse automáticamente a la libertad de reunión
pacífica"(28), cuanto más que "en el momento de hacer
un balance sobre el derecho de tránsito, por ejemplo, y el derecho de reunión,
corresponde tener en cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un
derecho más sino, en todo caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos
de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión
afecta directamente al nervio principal del sistema democrático"(29). A todo evento, quede en negro sobre blanco:
a) que "el accionar de agentes estatales no debe desincentivar el derecho
de reunión sino protegerlo"(30), y b) que ha de desecharse "la práctica
policial de confinar o contener a los manifestantes en un área pequeña de la
que se les impide salir, rodeados por las fuerzas del orden"(31).
D. La segunda condición a la que hemos aludido,
no menos inflexible que la precedente, reside en que las restricciones han de
estar "previstas por la ley". Y ley, subrayémoslo con doble trazo,
"significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común,
emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y
democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por
las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes".
Así lo tiene esclarecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos hace ya
largos años (32).
E. Y no olvidemos, finalmente, tres datos
relevantes. Primero, el principio pro persona (o pro homine), impuesto por la naturaleza misma de los
derechos humanos, obliga a interpretar extensivamente a las normas que
reconocen estos últimos, y restrictivamente a las que los limitan o
restringen (33). Segundo, las disposiciones del PIDCP son
aplicables a todas las partes componentes de los Estados federales, sin
limitación ni excepción alguna (art. 50), lo cual es predicable de las de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (34). Tercero, las sentencias judiciales resultan
uno de los medios previstos convencionalmente para observar los compromisos
internacionales del Estado (35).
F. Oportunos son los recordatorios de estas
breves páginas, a nuestro juicio, sobre todo en momentos en que se pretende
regular las "manifestaciones públicas"(36).
(1) CN, art. 75.22, párr. 2º; otros
instrumentos de igual jerarquía son, inter alia, la Declaración Universal de
Derechos Humanos (art. 20), y la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre (art. XXI). "Toda persona tiene derecho, individual o
colectivamente, a una protección eficaz de las leyes nacionales al reaccionar u
oponerse, por medios pacíficos, a actividades y actos, con inclusión de las
omisiones, imputables a los Estados que causen violaciones de los derechos
humanos y las libertades fundamentales, así como a actos de violencia perpetrados
por grupos o particulares que afecten el disfrute de los derechos humanos y las
libertades fundamentales" (Declaración sobre el derecho y el deber de los
individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos
humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos, art. 12.3
[aprobada por la Asamblea General, ONU, resolución 53/144, 9/12/1998]).
(2) Comunicación 1988/2010,
"Valentin Evrezov v. Bielorrusia, CCPR/C/114/D/1988/2010, 17/8/2015, §
7.4, entre muchas otras.
(4) Sobre el mencionado control:
Gialdino, Rolando E., "Control de constitucionalidad y de convencionalidad
de oficio. Aportes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos", LL
2008-C-1295.
(5) Corte IDH, La Expresión
"Leyes" en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86, 9/5/1986, Serie A. n. 6, § 31.
"Siempre que, conforme a las disposiciones del [PIDCP], se exija que una
limitación sea 'necesaria', este término implicará que la limitación: a) Se
basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidos por el
artículo pertinente del Pacto. b) Responde a una necesidad pública o social
apremiante. c) Responde a un objetivo legítimo, y d) Guarda proporción con este
objetivo" (Principios de Siracusa sobre las disposiciones de limitación y
derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
E/CN.4/1985/4, 1984, Anexo, § 10). "El término 'limitaciones' en estos
principios incluye el término 'restricciones' tal como se utiliza en el
[PIDCP]" (nota en el apart. A, Parte I).
(6) Ver Principios de Siracusa...,
cit., § 22. Acotamos: "Solamente se puede invocar la seguridad nacional
para justificar las medidas que limiten ciertos derechos cuando estas medidas
se adopten para proteger la existencia de la nación, su integridad territorial
o su independencia política contra la fuerza o la amenaza de la fuerza"
(íd., § 29).
(7) Comité DH, comunicación
1902/2009, "Yuriy Bakur v. Bielorrusia", 15/7/2015,
CCPR/C/114/D/1902/2009, § 7.8. Y agrega que pesa sobre el Estado la
demostración, en el caso, de que la restricción impuesta era necesaria (§ 7.9).
"La carga de justificar una limitación a un derecho garantizado por el
[PIDCP] incumbe al Estado" (Principios de Siracusa..., cit., § 12;
asimismo: § 20).
(8) Íd., comunicación 2030/2011,
"Vasily Poliakov v. Bielorrusia", 17/7/2014, CCPR/C/111/D/2030/2011,
§ 83, entre otras. "Al aplicar una limitación, un Estado no utilizará
medios más restrictivos de lo que sea necesario para lograr el propósito de la
limitación" (Principios de Siracusa..., cit., § 11).
(10) Íd.,
comunicaciones 1864/2009, "Vladimir Kirsanov v. Bielorrusia",
20/3/2014, CCPR/C/110/D/1864/2009, § 9.7; y 1873/2009, "Nikolai Alekseev
v. Federación de Rusia", CCPR/C/109/D/1873/2009, 25/10/2013, § 9.6, y
otras.
(11) Íd.,
Observación general 27..., cit., § 13. "Las norman jurídicas que limiten
el ejercicio de los derechos humanos serán claras, y accesibles a todo el
mundo" (Principios de Siracusa..., cit., § 17).
(12) Íd.,
comunicación 1999/2010, "Valentin Evrezov, Vladimir Nepomnyaschikh, Vasily
Polyakov, Valery Rybchenko v. Bielorrusia", 10/10/2014,
CCPR/C/112/D/1999/2010, § 8.6: Asimismo, entre otras: íd., "Vladimir
Kirsanov v. Bielorrusia", cit., § 9.7, y la opinión individual de los
miembros Salvioli y Rodríguez-Rescia en la que cuestionan que en el caso no se
hubiese considerado que, amén de la violación del art. 21, PIDCP, también se
había producido la del art. 19, relativo a la libertad de expresión.
(13) Íd., entre
otras. "Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al
goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no
pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de
interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas"
(CADH, art. 30, destacado agregado). Asimismo: Principios de Siracusa..., cit.,
§ 6.
(14) Íd., comunicación
1873/2009, "Nikolai Alekseev v. Federación de Rusia", cit., § 9.6,
entre otras. "No se utilizarán limitaciones a los derechos humanos basadas
en la reputación de los demás para proteger al Estado y sus funcionarios contra
la opinión o crítica del público" (Principios de Siracusa..., cit., § 37).
(16) Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH), Segundo informe sobre la
situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las
Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc.66, 2011, § 139 y su cita.
(17) Informe anual
de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: Informe anual de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2014, OEA/Ser.L/V/II Doc. 13, vol.
II, § 1099.
(18) Íd., § 137;
en análogo sentido: Informe del Relator Especial sobre los derechos a la
libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai, A/HRC/20/27, 2012, §
27.
(20) Informe del
Relator Especial..., cit., § 27, el cual añade: "La falta de notificación
previa de los organizadores a las autoridades no debe motivar la disolución
automática de la reunión (como en Austria, por ejemplo), ni la imposición a sus
organizadores de sanciones penales o administrativas consistentes en el pago de
multas o la privación de libertad. Este aspecto reviste vital importancia en el
caso de las reuniones espontáneas [...]" (§ 28).
(21) Comisión IDH,
Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc.57,
2009, § 197.
(22) Comité DH,
Observación general 35. Art. 9º (Libertad y seguridad personales), 2014, § 17.
La Observación general 34. Art. 19 — Libertad de opinión y libertad de
expresión también proporciona directrices aplicables al art. 21, PIDCP (íd.,
comunicación 1790/2008, "Sergei Govsha, Viktor Syritsa y Viktor Mezyak v.
Bielorrusia", 27/7/2012, CCPR/C/105/D/1790/2008, § 9.4).
(23) Nowak,
Manfred, U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary,
Kehl/Strasbourg/Arlington, N.P. Engel, 1993, ps. 375/376.
(25) Comité DH,
comunicación 1949/2010, "Pavel Kozlov y otros v. Bielorrusia",
25/3/2015, CCPR/C/113/D/1949/2010, § 7.4. Limitar los piquetes a ciertos
lugares predeterminados, independientemente del tipo de manifestación o el
número de participantes, plantea serias dudas con respecto a la necesidad de
esa disposición, en vista de lo que dispone el art. 19, PIDCP (íd.,
comunicaciones 1867/2009, 1936/2010, 1975/2010, 1977/2010, 1978/2010,
1979/2010, 1980/2010, 1981/2010 y 2010/2010, "Pavel Levinov v.
Bielorrusia", 19/7/2012, CCPR/C/105/D/1867/2009,1936,1975,1977-1981,
2010/2010, § 10.3).
(26) Informe del
Relator Especial..., cit., § 33, destacado agregado. "El Estado parte debe
garantizar que todos los ciudadanos puedan ejercer su derecho de reunión
pacífica y proteger a los periodistas, los defensores de los derechos humanos y
los manifestantes contra el acoso, la intimidación y la violencia, y debe
investigar esos casos y enjuiciar a los responsables" (Comité DH,
Observaciones finales: Angola, 2013, CCPR/C/AGO/CO/1, § 21, en negrita en el
original).
(29) Comisión IDH,
Informe sobre seguridad ciudadana..., cit., § 198. Para las Guidelines on
Freedom of Peaceful Assembly, las reuniones constituyen una utilización del
espacio público tan legítima como una actividad comercial o la circulación de
vehículos o de peatones. Y añaden: es conveniente tener en cuenta esta
consideración cuando se evalúe la necesidad de una restricción (OSCE
[Organization for Security and Co-operation in Europe] / ODIHR [Office for
Democratic Institutions and Human Rights] — Venice Commission, 2ª ed., 2010,
CDL-AD[2010]020, § 3.2).
(32) La Expresión
"Leyes"..., cit., opinión, § 36. "Todas las limitaciones a un
derecho reconocido por el Pacto serán establecidas por la ley..."
(Principios de Siracusa..., cit., §§ 5 y 20).
(33) Ver Gialdino,
Rolando E., Derecho Internacional de los Derechos Humanos: principios, fuentes,
interpretación y obligaciones, Ed. AbeledoPerrot, Buenos Aires, 2013, ps. 465 y
ss. "Todas las cláusulas de limitación serán interpretadas estrictamente y
en favor de los derechos en cuestión" (Principios de Siracusa..., cit., §
3).
(35) Gialdino,
Rolando E., Derecho Internacional de los Derechos Humanos...", cit., ps.
505 y 564/565, con cita de jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación.
(36) Dado su
carácter de derecho fundamental, la libertad de reunión pacífica debería, en la
medida de lo posible, ser gozada sin regulaciones (OSCE / ODIHR — Venice
Commission, Guidelines..., cit., § 2).
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