La misión, colonizar el Ministerio Público
La reforma impulsada por el Gobierno para desplazar a
la procuradora general Alejandra Gils Carbó también incluye una serie de
violaciones a la autonomía de los fiscales. Organizaciones y entidades
del derecho la consideran inconstitucional.
Por Irina Hauser
La Cámara
de Diputados tiene previsto votar este miércoles un proyecto de reforma
del Ministerio Público fiscal que la mayor parte de las organizaciones y
entidades del ámbito del derecho considera inconstitucional. Se trata
de la ley con la que Cambiemos, el Frente Renovador, GEN y parte del
peronismo intentan expulsar a la procuradora general Alejandra Gils
Carbó cuyas consecuencias, sin embargo, van mucho más lejos ya que
genera mecanismos de injerencia política explícita sobre la inmensa
estructura que componen los/las fiscales de todo el país, encargados/as
de velar por el interés de la sociedad en causas penales, civiles,
laborales, comerciales y juicios contra el Estado. El dictamen aprobado
la semana pasada en un plenario de comisiones le otorga a una Comisión
Bicameral facultades para decidir sobre política criminal y
nombramientos a contramano del artículo 120 de la Constitución, que
establece la “autonomía” del Ministerio Público. Abre la puerta, además,
a retrocesos en los juicios por crímenes de lesa humanidad, en las
investigaciones de violencia contra las mujeres, en la del atentado a la
AMIA y en la búsqueda de hijos de desaparecidos que fueron apropiados.
Como broche, le permite al procurador dirigir investigaciones penales
(precisamente lo que el oficialismo siempre cuestionó). Lo bueno de los
debates legislativos es que hacen caer las máscaras, para quien quiera
mirar lo que hay debajo.
1. El Congreso tendrá gran poder sobre la Procuración General y los fiscales. En comparación, hasta la Agencia Federal de Inteligencia gozará de más autonomía.
Según el dictamen aprobado por un plenario de comisiones de Diputados, la Comisión Bicameral de Control y Seguimiento del Ministerio Público Fiscal, que hoy encabeza la massista Graciela Camaño, podrá inmiscuirse en el funcionamiento de la Procuración e influir en la elección de fiscales a cargo de áreas especificas. Será la que apruebe o rechace la creación de unidades especializadas, direcciones u otras dependencias. Las designaciones de sus titulares, así como los de las Procuradurías, tendrán que pasar por la evaluación de los legisladores. Lo mismo vale para la conformación de fiscalías de distrito y para disponer traslados de fiscales de una jurisdicción a otra.
“Este es el punto más grave del dictamen: las potestades que se le dan a la Bicameral son contrarias al artículo 120 de la Constitución Nacional, que dice que el Ministerio Público Fiscal es un órgano autónomo”, explica Paula Litvachky, directora del área de Justicia y Seguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales. El artículo 120 surgió con la reforma constitucional de 1994. Estableció expresamente la “autonomía funcional” del Ministerio Público fiscal para abandonar el modelo que imperaba hasta entonces, donde el Poder Ejecutivo (en tiempos del menemismo) fijaba la política criminal y el Procurador acompañaba.
“No puede otro poder condicionar el funcionamiento de la Procuración ni los fiscales. Es evidente que el proyecto va contra el artículo 120”, coincide Fernando Bracaccini, de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ). En rigor, la mayoría de las organizaciones especializadas dicen que la ley es inconstitucional. La Lista Celeste de la Asociación de Magistrados difundió un comunicado en el que afirma que lejos de mejorar el control lo que pretendieron hacer los legisladores es que buscan instalar “cogobierno”. Un documento de un grupo de organismos de derechos humanos advierte que es “una reforma colonizadora del Ministerio Público Fiscal” cuya “política queda en manos de una comisión Bicameral” (firman Madres Línea Fundadora, Serpaj, H.I.J.O.S, Apdh, Familiares de Desaparecidos y Detenidos por razones políticas, Comisión Memoria Verdad y Justicia, entre otros).
Hoy existen procuradurías de trata de personas, violencia institucional, crímenes de lesa humanidad, narcocriminalidad, criminalidad económica y el lavado de activos y de corrupción. Hay una Unidad de Violencia contra las Mujeres, otra de delitos de seguridad social, otra de secuestros extorsivos, una unidad que investiga el atentado a la AMIA y otra para casos de Apropiación de niños durante el terrorismo de Estado. También funcionan agencias territoriales de acceso a la justicia dentro de barrios pobres de distintas ciudades (Atajo).
La Bicameral será mucho más que un órgano de control externo, según el proyecto. Emitirá recomendaciones respecto de la política criminal (que viene hacer el plan de acción que genera una gestión: qué temas prioriza, a qué delitos les otorga más relevancia, cómo distribuye los recursos, entre otras cosas). El procurador/a y los fiscales estarán obligados a cumplir con los “requerimientos de información sobre la gestión, funcionamiento institucional, administración general y financiera, y concurrir a audiencia pública” cuando sean convocados. El incumplimiento es posible causa de remoción por mal desempeño, según la ley.
“En la actualidad ni siquiera la Bicameral de Inteligencia tiene tantas atribuciones sobre la Agencia Federal de Inteligencia como la del Ministerio Público Fiscal sobre la Procuración”, resalta Litvachky. A lo sumo evalúa cómo se usaron los fondos y cómo se aplican los planes de inteligencia. Su intervención es a posteriori.
Hay órganos que dependen del Congreso, como la Auditoría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Procuración Penitenciaria y la Defensoría del Público, que no requieren autorización de una comisión bicameral para hacer designaciones y funcionar.
“La paradoja es –dice Litvachky– que el proyecto del oficialismo había sido presentado con el supuesto fin de ´despolitizar´ al Ministerio Público Fiscal pero al final pretende meter la lógica del Congreso en la gestión cotidiana. Hacen esto porque no les alcanzan los votos para remover a Gils Carbó por los mecanismos legales”.
La pérdida de autonomía se refleja en más cuestiones todavía: en los concursos para ser fiscal el jurado de cuatro fiscales y un jurista invitado será reemplazado por otro integrado por un fiscal, un jurista y un representante del Ministerio de Justicia. O sea, el Poder Ejecutivo intervendrá en el armado de ternas.
2. El titular de la Procuración durará cinco años en el cargo. La continuidad de Gils Carbó la determinará la Justicia.
Durante su campaña electoral, Mauricio Macri ya decía que quería echar a Gils Carbó. Según el proyecto votado, el Procurador o Procuradora quedará limitado a cinco años en el cargo, con posibilidad de renovar por cinco más a propuesta del Poder Ejecutivo.
Las ONG del campo judicial alientan desde hace tiempo que el puesto de jefe/a de fiscales no dure para siempre. Fue tema en la Convención constituyente de 1994, donde incluso un dictamen de minoría impulsado por el Frente Grande establecía el mismo plazo, cinco años (lo firmaban Aníbal Ibarra, Carlos “Chacho” Alvarez, Juan Pablo Cafiero, Alicia Oliveira y Guillermo Estévez Boero). Entre los referentes actuales de Cambiemos que votaron en contra estaba Elisa Carrió. Al final, la Constitución dejó afuera una definición sobre plazos y el régimen vitalicio vigente se estableció por ley.
“El plazo de cinco años me parece corto” para el desarrollo de una políticas, dice el constitucionalista Gustavo Arballo en su blog, Saber Leyes no es Saber Derecho, donde recuerda que en la Ciudad de Buenos Aires el propio macrismo estableció un mandato de siete años para el jefe de los fiscales porteño que “por ser una gestión infinitamente más simple que la nacional ameritaría el menor de los plazos”.
Litvachky acuerda con el plazo para el mandato, pero se pregunta por qué se aplica sólo al Ministerio Público Fiscal y no al Ministerio Público de la Defensa, que está a la par. “Según la Constitución el Ministerio Público es uno solo”, dice.
La ley en ciernes no tiene aclaración ni cláusula transitoria que diga si los cinco años se cuentan en forma retroactiva. El oficialismo confía en que algún juez le diga que sí, de manera que Gils Carbó sólo podría quedarse hasta agosto de 2017. “La aplicación retroactiva es inaceptable”, afirma Arballo en su post. “Gils Carbó juró bajo un régimen que no tenía esa limitación temporal y eso deja consolidada su situación frente a eventuales cargos a futuro (distinto sería el caso si hubiera una reforma constitucional). En segundo lugar, y más importante: si se acepta esto, el Congreso podría indirectamente afectar toda estabilidad de cualquier funcionario por el simple criterio de sancionar una ley que acorta su mandato”, precisa.
El titular de la Procuración podrá ser removido por un pedido de oficio de la Cámara de Diputados o por la petición de cualquier ciudadano. Diputados puede acusar por mal desempeño o delitos con mayoría simple de los presentes. El Senado puede destituir con dos tercios de los votos.
3. Para dirigir una Procuraduría o Unidad especializada no importa la idoneidad sino tener más de cinco años de antigüedad como fiscal. Con ese criterio, se tendrían que ir todos los titulares actuales menos uno.
El requisito de tener cinco años de antigüedad como fiscal valdría para las funciones de titular de una procuraduría especializada, de unidad especializada, para ser fiscal coordinador de distrito y para integrar el Consejo General. No está prevista ninguna evaluación de idoneidad ni de experiencia en la temática puntual. El único fiscal que cumpliría con esa condición de los que están designados ahora es Jorge Auat, titular de la procuraduría de crímenes de lesa humanidad. Los fiscales que justo hayan investigado en causas penales a legisladores que deban evaluarlos, se verán en desventaja. La aprobación parlamentaria podría fomentar el éxito de quienes tienen más contactos políticos.
Esta cuestión generó tantas críticas que durante el fin de semana el oficialismo hizo trascender “órdenes de la Casa Rosada” de modificar la exigencia de antigüedad. Está por verse cómo queda.
En la actualidad 32,08 por ciento de los 293 fiscales en funciones no llegan a cinco años de antigüedad, pero fueron nombrados por concurso. Los que tienen más de diez años fueron nombrados a dedo. Más tiempo en el cargo, entonces, tampoco es garantía de idoneidad. De los fiscales con más de cinco años concursó el 42,32 por ciento.
Del análisis de las cifras surge que el requisito de antigüedad perjudica a las mujeres: 28,32 por ciento de los fiscales son mujeres, pero las que tienen más de cinco años son sólo el 17,74 por ciento.
La primera queja por esta cuestión la plantearon las Abuelas de Plaza de Mayo el mismo día en que se discutió y votó el dictamen en el plenario de comisiones. Una carta de Estela de Carlotto señalaba cuánto mejoró la investigación de apropiación de hijos de desaparecidos en los últimos años con los aportes de la Unidad especializada, a cargo de cargo Pablo Parenti. El fiscal lleva años en el Ministerio Público, pero menos de cinco como fiscal concursado.
“Lo que evidentemente se busca que la Bicameral reviste todas las designaciones de los últimos años. Pero es claro que la antigüedad no debería ser un factor determinante”, agrega Litvachky.
4. Habrá una Procuraduría antiterrorista y hay dudas sobre la continuidad de la Unidad AMIA.
Las procuradurías son estructuras permanentes que enfrentan fenómenos que no son coyunturales sino que representan los principales problemas criminales del país. Por eso llamó la atención de los diputados opositores (del Frente para la Victoria y la izquierda) que el dictamen del oficialismo agregara al esquema actual una procuraduría sobre Terrorismo.
Durante el debate, la diputada Myriam Bregman dijo que no entendía la finalidad de esa repartición, que el proyecto de ley no explica. La carta de Abuelas mencionaba la sospecha de que sería utilizada para reprimir la protesta social, en función de la ley antiterrorista. Por esa misma razón, la Asociación de Abogados de Derechos Indígenas, que ha intervenido en intentos de caracterizar luchas sociales o territoriales como “supuestos de terrorismo”, repudió también la creación de esta procuraduría.
El diputado del PRO Pablo Tonelli dijo en el plenario de comisiones: “Dos atentados terroristas en nuestro país bastan para hacer una procuraduría”. Lo cierto es que el proyecto de ley no hizo ninguna alusión a que existe ya la Unidad que investiga el atentado a la AMIA y que a diferencia del resto de las unidades tiene facultades directas para investigar. La afirmación de Tonelli sugería que podría ser absorbida por la unidad Antiterrorista. La UFI AMIA había estado a cargo de Alberto Nisman hasta su muerte, y hoy la integran Sabrina Namer, Roberto Salum y Leonardo Filippini, quienes se ocupan específicamente de la investigación del ataque a la mutual judía ocurrido en 1994. Excepto Namer, que está cerca de dejar la Unidad porque fue nombrada jueza, ninguno tiene cinco años de antigüedad. El atentado a la Embajada de Israel es competencia exclusiva de la Corte Suprema.
Los querellantes, familiares de víctimas del atentado a la AMIA, están preocupados. “La ley que quieren aprobar no habla de la UFI AMIA y dos de los fiscales no cumplen los requisitos que impondría. Sin embargo es la primera vez en veintidós años que la fiscalía funciona. Tenemos temor de que la cierren, y sería el cierre definitivo de la causa. En el Ministerio de Justicia armaron una estructura a cargo de (el radical) Mario Cimadevilla que no aportó nada”, dijo Diana Malamud, de Memoria Activa. Sergio Burstein, de Familiares de las Víctimas, sostuvo: “Vamos al encubrimiento del encubrimiento. Es aberrante el proyecto”.
“A diferencia de otras procuradurías los fiscales de la UFI AMIA tiene una causa. No está claro cómo quedaría, pero existe el riesgo de una intervención directa en una causa en particular”, dijo la fiscal Namer. “El contenido de la ley no es una intromisión, es directamente una intervención del Poder Legislativa. Los familiares manifestaron su preocupación”, señaló. “Desarmar la Unidad AMIA sería también faltar al compromiso internacional con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, añadió. Desde el Ministerio de Justicia dicen que no es la voluntad del Gobierno que desaparezca la unidad.
Un dato curioso es que mientras se agrega una procuraduría, se quita otra, la de Defensa de la Constitución, pensada para realizar investigaciones sobre cuestiones constitucionales y de derecho internacional.
5. El organigrama diseñado omite la problemática de la violencia contra las mujeres y los femicidios.
El dictamen fue votado un día antes del primera paro nacional de mujeres y la multitudinaria marcha #NiUnaMenos contra la violencia machista y los femicidios. Sin embargo, no incluyó ninguna mención o reconocimiento al desarrollo de políticas específicas frente a las distintas formas de violencia de género e ignoró la existencia de la UFEM (Unidad Fiscal Especializada en Violencia Contra las Mujeres), la única en todo el país que investiga muertes violentas por razones de género y que se ocupa también de la violencia contra el colectivo LGTBI (lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersexuales). El diputado Tonelli dijo que fue un error, un olvido. El ministro Garavano tuvo que salir a decir que esta unidad y el resto continuarán.
“Esta omisión puede tener dos explicaciones: que sea una actitud deliberada de eliminar la UFEM, lo cual es alarmante en el contexto social actual; o que sea un descuido del Poder Ejecutivo, que se traduce en que no está en la agenda oficial una política seria en materia de persecución de la criminalidad de género”, evaluó Mariela Labozzetta, titular de la Unidad. La fiscal dijo que también es alarmante el modo en que se achicaría el acceso de fiscales mujeres a las procuradurías y unidades. “El ministerio público va a terminar gobernado por varones y estaremos incumpliendo exigencias internacionales que establecen que el sistema de justicia debe estar integrado por mujeres para garantizar la atención a las víctimas y el acceso a la justicia”, explicó.
6. El/la procurador/a podrá intervenir en investigaciones judiciales.
La ley establece que las procuradurías, además de colaborar –como ahora– en las investigaciones de su área de cuando lo pide el fiscal a cargo del caso, también podrán hacerse cargo directamente de un expediente si se los ordena el Procurador/a. Es decir, el titular de la Procuración puede quitarle una causa a un fiscal y dársela a otro. Esto es un contrasentido con denuncias concretas como la que le hizo Elisa Carrió a la propia Gils Carbó, al ex titular de la Procuraduría antilavado, Carlos Gonella, y al fiscal Omar Orsi por haber actuado en forma supuestamente ilegal desde la Procelac en la causa por lavado contra el empresario Lázaro Báez. La investigación por este tema sigue abierta.
La condición que pone el dictamen aprobado para que el jefe de los fiscales reasigne causas es que se trate de asuntos de “gravedad institucional, complejidad, interjurisdiccionalidad o conexión entre casos”.
7. Quedará en peligro la continuidad de los juicios de lesa humanidad.
“El proyecto del Pro, el massismo y el Gen pone en jaque la continuidad de los juicios de lesa humanidad porque los juicios se sostienen ya que hay un grupo de fiscales fuertemente comprometidos y porque hubo una política institucional, desde la gestión de Esteban Righi en adelante, de armar equipos de trabajo y reforzar jurisdicciones trasladando a fiscales de una provincia a otra (siempre, claro, con su consentimiento). El proyecto, en cambio, prevé la anulación de los traslados de todos los fiscales asignados a jurisdicciones diferentes a las de su designación original y el retorno dentro de las 48 horas”, explica Andrea Pochak, titular de la Dirección General de Derechos Humanos, que tampoco está contemplada en el organigrama de la reforma. “La anulación de los traslados tiene limitaciones temporales, en consecuencia, comprende todos los traslados realizados desde los orígenes del MPF hasta la actualidad, afectando derechos adquiridos y paralizando o haciendo caer importantes juicios en trámite, entre ellos los de lesa humanidad”, completa. Es poco probable, además que esos fiscales, que integran unidades en cada jurisdicción, tengan los cinco años de antigüedad exigidos.
Según las últimas estadísticas de la Procuración, al día de hoy hay 1057 detenidos en juicios de lesa humanidad, de los cuales casi la mitad está en la cárcel y actualmente tramitan 15 juicios en todo el país. Además hay 118 causas elevadas a debate oral. Hasta ahora hay 723 condenados en juicios de lesa humanidad, 76 absueltos y 167 sentencias.
El Gobierno dejó trascender también que el retorno en 48 horas a la fiscalía de origen sería eliminado del proyecto. Es que provocaría que 37 fiscales deban regresar a cargos originales, entre ellos por ejemplo, Guillermo Marijuán, quien interviene en la causa contra Lázaro Báez y en realidad es fiscal correccional.
Los juicios de lesa humanidad, en riesgo por la proyectada reforma
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