Tarifa de gas: por unanimidad, la Corte anuló el aumento respecto de los usuarios residenciales
El tribunal, por unanimidad, resolvió:
• Que para la fijación de tarifas de gas, la audiencia pública previa es de cumplimiento obligatorio.
• Se confirma la sentencia apelada en cuanto declara la nulidad de las resoluciones cuestionadas.
• La decisión se circunscribe al colectivo de los usuarios residenciales.
•
Respecto de ellos, las tarifas deben retrotraerse a los valores
vigentes previos al aumento dispuesto por las resoluciones que se
invalidan.
• Se mantiene la tarifa social.
• Se pone en conocimiento del Congreso de la Nación la necesidad de dar cobertura al cargo de Defensor del Pueblo de la Nación.
•
Se recuerda a los tribunales el riguroso cumplimiento de la acordada de
la Corte Suprema de Justicia sobre procesos colectivos.
Hechos del caso:
El
Centro de Estudios para la promoción de la Igualdad y la Solidaridad
(CEPIS) promovió una acción de amparo colectivo contra el Ministerio de
Energía y Minería de la Nación (MINEM) con el objeto de que se
garantizara el derecho constitucional a la participación de los
usuarios, y que en forma cautelar se suspendiese la aplicación del nuevo
“cuadro tarifario” previsto por la Resolución MINEM 28/2016, hasta
tanto se diera efectiva participación a la ciudadanía (fs.29/44) .
Con
arreglo a esta pretensión la clase afectada estaría conformada por
“todo aquel usuario del servicio de gas, quien no contó con la
posibilidad de que sus intereses sean representados con carácter previo
al aumento tarifario”.
Con
posterioridad, el señor Carlos Mario Aloisi adhirió a la demanda.
También la Asociación Consumidores Argentinos Asociación para la
Defensa, Educación e Información de los Consumidores (Consumidores
Argentinos) se presentó, cuestionando no solo la Resolución MINEM
28/2016, sino también la Resolución MINEM 31/2016. Asimismo, acudieron
varias cámaras de comercio e industria, concejales, diputados, senadores
e intendentes, cuya comparecencia se tuvo presente.
El
Juez de Primera Instancia dispuso dar publicidad a la iniciación del
amparo colectivo en el Centro de Información Judicial y procedió a la
inscripción del proceso en el Registro Público de Procesos Colectivos de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Luego rechazó la acción
interpuesta.
La Sala II de la Cámara
Federal de La Plata dispuso, en primer lugar, acumular a la presente
todas las acciones colectivas que correspondiesen, conforme a lo
dispuesto en las Acordadas 32/2014 y 12/2016 de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación. En cuanto al fondo de la cuestión planteada,
declaró la nulidad de las resoluciones ministeriales cuestionadas y
decidió retrotraer la situación tarifaria a la existente con
anterioridad al dictado de las normas privadas de validez con efectos
generales para todos los usuarios y para todo el país.
La
Corte Suprema considera que el caso debe ser analizado porque está en
juego la interpretación de la Constitución Nacional, y existe
trascendencia institucional porque el conflicto ha generado una
litigación de características excepcionales que compromete principios
básicos del debido proceso constitucional en la tutela de los derechos
de los usuarios y del Estado Nacional.
Audiencia pública previa a la decisión de aumento de tarifas:
La audiencia pública previa es un requisito esencial para la adopción de decisiones en materia de tarifas.
El
fundamento es el artículo 42 de la Constitución que prevé la
participación de los usuarios en los servicios públicos, la democracia
republicana, el derecho a la información y la ley 24076 aplicable al
caso.
La información, debate y decisión fundada son partes del proceso de la decisión que se adopta en el momento.
Por
esta razón no es válido fundarse en una audiencia del año 2005 para una
decisión que se adopta en el año 2016, ni una medida transitoria hasta
tanto se celebre una audiencia.
Contenido de la Audiencia en relación a la tarifa
La
audiencia siempre se debe hacer para el transporte y distribución de
gas, porque son fijados monopólicamente (ley 24.076 y cc).
Es distinto el caso de Precio de ingreso al sistema de transporte del gas (Pist), porque hay una evolución en el tema:
La
leyes 17.319 y 24.076, y sus reglamentaciones, establecieron que la
producción y comercialización de gas es efectivamente una actividad
económicamente desregulada y no fue calificada como servicio público.
Desde
el dictado de la Ley de Emergencia 25.561 en enero del año 2002, el
precio del gas pasó de un contexto de libre negociación de las partes a
uno de intervención estatal, mientras que su importación, la ampliación
de las redes de transporte y distribución y las tarifas que remuneraban
dichos servicios fueron financiados, fundamentalmente, con recursos
provenientes de cargos tarifarios, programas especiales de crédito,
aportes específicos de determinados sujetos del sector y subsidios del
Estado Nacional. Específicamente a partir del Decreto 181/2004, el
Poder Ejecutivo intervino en su fijación, dejando de lado al mercado.
En
consecuencia, es razonable que, hasta el momento en que efectivamente
el precio del gas en el PIST se determine sobre la base de la libre
interacción de la oferta y la demanda, su análisis se efectúe
conjuntamente con la revisión de tarifas para la cual es necesaria, como
ya se dijo, la celebración de una audiencia pública.
Es
decir: en la situación actual el Estado intervino fuertemente en la
fijación del Pist y por lo tanto debe someterlo a una audiencia pública
porque es una decisión que, claramente, escapa al mercado. A partir de
la fijación según reglas de oferta y demanda, no será necesaria la
audiencia, porque se aplica la ley 24078.
La propia conducta del Estado actúa como una condición suspensiva de la aplicación de la norma originaria.
Protección de los consumidores y usuarios.
En
el artículo 42 de la Constitución se han reconocido las hondas
desigualdades inmanentes al mercado y al consumo, dada la asimetría real
en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en pos de la
satisfacción de sus necesidades humanas.
Por
ello hay una protección enfocada en la calidad de bienes y servicios,
preservación de la salud y seguridad; información adecuada y veraz;
libertad de elección; y condiciones de trato equitativo y digno y
también derechos de participación, como el derecho reconocido en cabeza
de los usuarios, con particular referencia al control en materia de
servicios públicos.
División de Poderes y Funciones.
Poder
Ejecutivo: La fijación de tarifas es una facultad del Poder Ejecutivo
(Precedentes de la CS. Fallos 184:306, 322:3008 y “Establecimiento
Liniers S.A.”, fallada el 11 de junio de 2013) y la implementación de
la política energética.
Poder Legislativo: le corresponde la determinación del marco regulatorio general de la materia y las facultades tributarias.
Poder
Judicial: El Poder Judicial debe controlar si las tarifas se ajustan a
la Constitución y la ley y su razonabilidad. No debe sustituir al
legislador, ni definir la política política energética. No puede fijar
porcentajes de tarifas, ni dictar sentencias con efectos generales sin
determinar previamente una categoría de afectados que sea homogénea
(precedente Halabi).
El Tribunal
señala que se han dictado sentencias vinculadas con la magnitud del
aumento tarifario, sin distinción de categorías de usuarios, tratando de
manera igual a situaciones heterogéneas, apartándose de la
jurisprudencia de la Corte, que debe ser respetada.
Por qué se limita la sentencia a los usuarios residenciales?
La
Cámara dictó una sentencia con efectos generales para todo tipo de
usuarios y para todo el país. No se los citó previamente, y no se hacen
distinciones según sean residenciales, comerciales, industriales, o
según diferentes tipos de ingresos económicos, o regiones.
La
Corte Suprema ha definido el proceso colectivo en diversos precedentes
(“Halabi”) y ha dicho claramente que deben existir intereses
individuales homogéneos.
Es decir, debe haber una causa común (en el caso la falta de audiencia), pero no hay homogeneidad.
Este es un elemento muy importante. Está en juego la libertad de las personas en cuanto a la disposición de su patrimonio.
En
el caso, el único grupo homogéneo que reúne los elementos definidos en
“Halabi” es el de los usuarios residenciales (conforme decreto 225/92
─Anexo “B”, Subanexo II─, decreto 181/2004 y resolución ENARGAS
409/2008). Se trata de los ciudadanos a quienes les resulta difícil
hacer una demanda por sí mismos y por eso se afecta el acceso a justicia
y pueden ser representados en una sentencia colectiva.
Por esta razón, la sentencia de la Corte únicamente tiene efectos respecto de ese colectivo.
Las
decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo Nacional en el corriente año
en relación a la tarifa social y a la protección de los sectores más
vulnerables se mantienen.
La
sentencia, en ningún caso puede arrojar como resultado sumas mayores a
las que dichos actores hubiesen debido abonar por estricta aplicación
del nuevo cuadro tarifario, considerando la mencionada tarifa social
(conf. doctrina de Fallos: 336:607).
AMPLIACIÓN DE FUNDAMENTOS DEL DR MAQUEDA
La
audiencia pública tiene raigambre constitucional. Es un derecho
ciudadano reconocido en el artículo 42 de la Constitución Nacional que
se sustenta en los principios de la democracia participativa y
republicana.
Todos los usuarios y
consumidores –sin distinción de categorías- deben formar parte de la
audiencia pública, que debe realizarse en forma previa a la toma de
decisiones en materia tarifaria.
Dicho
mecanismo de participación ciudadana debe llevarse a cabo respecto de
todos los tramos que componen la tarifa final del servicio público de
gas: precio en boca de pozo, transporte y distribución.
En
el día de la fecha, el Doctor Maqueda en su voto declaró la nulidad de
las resoluciones 28/2016 y 31/2016 del Ministerio de Energía y Minería
de la Nación, que fijaron el nuevo esquema de precios del gas natural en
el punto de ingreso al sistema de transporte, y un nuevo cuadro
tarifario del servicio. (Causa FLP 8399/2016).
La
nulidad de las resoluciones 28/16 y 31/16 se fundó en que el Ministerio
de Energía y Minería de la Nación no cumplió con la obligación de
llevar a cabo audiencias públicas.
Sostuvo,
en primer término, que el artículo 42 de la Constitución Nacional
reconoce a la participación pública como un derecho que la ciudadanía
puede ejercer directamente, sin perjuicio de que el Congreso establezca
la forma en que este derecho debe llevarse a cabo en cada caso.
Afirmó
que -específicamente en materia tarifaria- la participación de los
usuarios de un servicio público no se satisface con la mera notificación
de una tarifa ya establecida, porque la Constitución garantiza la
participación ciudadana previa en instancias públicas de discusión y
debate, y ese aporte debe ser ponderado por el Poder Ejecutivo cuando
fija el precio del servicio.
Este
derecho de participación reconocido a los usuarios en el caso del
servicio de gas se estructuró en 1992 en su ley regulatoria mediante el
mecanismo de audiencias públicas. Resaltó que para que este derecho no
sea ilusorio, deben cumplirse las siguientes condiciones.
En
primer término, todos los usuarios tienen derecho a recibir de parte
del Estado información adecuada, veraz e imparcial en forma previa a la
realización de las audiencias. La segunda condición está dada por la
celebración de este espacio de deliberación entre todos los sectores
interesados, con un ordenamiento apropiado que permita el intercambio
responsable de ideas en igualdad de condiciones. Por último, este
derecho debe ser valorado en el momento en el que el Poder Ejecutivo
toma la decisión. De otro modo, todas las etapas anteriores
constituirían puro ritualismo si la autoridad no considerara
fundadamente, en oportunidad de tomar las resoluciones del caso, las
situaciones y argumentaciones que se expusieron en la audiencia.
En
este marco constitucional y legal, afirmó que el Poder Ejecutivo no
podía sostener válidamente que no era exigible la realización de
audiencia pública antes del dictado de las resoluciones impugnadas por
tratarse la producción y comercialización de este recurso de una
actividad desregulada, es decir, una actividad cuyo precio era fijado
por el libre juego de la oferta y la demanda.
En
efecto, explicó que este argumento no es valedero, porque a partir de
2004, el precio del gas pasó a ser fijado por el Estado del mismo modo
en que fija las tarifas. Así, respecto de precio del gas en el Punto de
Ingreso al Sistema de Transporte (PIST, o precio a boca de pozo),
estableció que mientras el Estado siga fijando el precio, corresponderá
también llevar a cabo obligatoriamente las audiencias públicas.
Agregó
que tampoco puede considerarse el argumento según el cual se trata de
una tarifa transitoria, porque más allá de la permanencia temporal del
régimen, lo cierto es que implica un aumento que puede llegar a
quintuplicar la tarifa de gas que paga el usuario, y que en caso de que
tal aumento no pueda ser afrontado, podría ser privado del servicio. En
tales condiciones, resulta intrascendente que se trate o no de un
régimen transitorio.
Seguidamente,
reiteró que la potestad tarifaria de los servicios públicos es del Poder
Ejecutivo y tiene por objeto asegurar su prestación en condiciones
regulares y la protección del usuario.
Asimismo,
también recordó que la interpretación de las normas, que incumbe a los
jueces, no llega hasta la facultad de instituir la ley misma ni a
suplir al Poder Ejecutivo en la decisión e implementación de la política
energética. La misión más delicada de los jueces es la de saberse
mantener dentro del ámbito de su jurisdicción.
Puso
de manifiesto cómo había sido la política tarifaria en materia de gas
en los últimos 14 años, para concluir que era necesario fijar criterios
para una política tarifaria razonable respecto a servicios públicos
esenciales.
A tal efecto recordó que
las actividades o servicios esenciales para la sociedad, eran aquellos
cuyas prestaciones se consideran vitales e indispensables para el
conjunto de los ciudadanos, con el fin de asegurar su prestación.
Destacó
que, según informó el Estado, la política energética implementada a
partir del año 2002 tuvo como consecuencia la pérdida del
autoabastecimiento, el aumento del gasto público, importaciones por
parte del Estado Nacional, déficit de la balanza comercial, consumo de
los “stocks” de recursos y capacidad disponibles, escasez del gas,
deterioro de las infraestructuras de transporte y distribución y falta
de inversiones en el desarrollo de sus redes.
Consideró
que dicha situación imponía al Estado una especial prudencia y rigor a
la hora de la determinación de las tarifas y de su transparencia.
Sostuvo
que el Estado debe velar por la continuidad, universalidad y
accesibilidad de los servicios públicos, ponderando la realidad
económico-social concreta de los afectados por la decisión tarifaria con
especial atención a los sectores más vulnerables, y evitando, de esta
forma, una verdadera conmoción social provocada por la exclusión de
numerosos usuarios de dichos servicios esenciales como consecuencia de
una tarifa que, por su elevado monto, pueda calificarse de
“confiscatoria” de los ingresos de un grupo familiar.
Resolvió
aplicar esta decisión a los usuarios residenciales de gas que
constituyen un colectivo uniforme que cuestiona las resoluciones
señaladas y que no podría demandar individualmente en razón de los
costos que tal litigio implicaría para cada uno de ellos.
Respecto
de la vigencia de la tarifa social para proteger a los sectores más
vulnerables de la sociedad, el voto puso de manifiesto que la aplicación
del más elemental sentido de justicia implica que la tarifa final que
se aplique a esos sectores como consecuencia de este fallo nunca podría
implicar el pago de una suma mayor a lo que hubiesen debido pagar por
aplicación de la tarifa social correspondiente al cuadro tarifario
discutido en la causa.
En conclusión,
las decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo violentan el derecho a
la participación de los usuarios, bajo la forma de audiencia pública
previa, en el proceso de revisión de tarifas.
(Se puede consultar el fallo en la página original, accesible desde el título de la nota)
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