RIESGOS DEL
TRABAJO: PRIMERAS REFLEXIONES SOBRE EL
DNU 54/2017
por
Luis Enrique Ramírez
1. No
me voy a detener, en esta primera aproximación al tema, sobre la cuestión de la
inconstitucionalidad del DNU 54/2017, ya que me parece demasiado obvia a la luz
de lo dispuesto en el art. 99.3 de la Constitución Nacional (CN). Sí aclararé
que, en mi opinión, la Ley 26.122 que reglamenta el funcionamiento de la
Comisión Bicameral Permanente, cuya función es analizar la validez de los DNU,
también incurre en una inconstitucionalidad. Me explico: la CN declara nulos “de nulidad absoluta e insanable” las
disposiciones de carácter legislativo que emita el poder Ejecutivo (norma
citada). Sin embargo la Ley 26.122 establece que el “rechazo” del DNU por parte de ambas Cámaras “implica su derogación de acuerdo a lo que
establece el art. 2º del (anterior) Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia”. (art.
24).
Esto significa que
el Dec. 54/2017 está vigente, y que todo lo actuado en función de él, hasta el
rechazo por parte del poder Legislativo, tendrá validez. Pero esto claramente
contradice la CN, que fulmina con la nulidad absoluta e insanable los actos
legislativos emitidos por el poder Ejecutivo.
Según
el art. 387 del CCyCN la nulidad absoluta puede decretarse de oficio por el
juez, si es manifiesta, no puede sanearse y “vuelve las cosas al mismo estado en que se hallaban antes del acto
declarado nulo” (art. 390). Conforme a la Ley 19.549 de procedimientos
administrativos, el acto nulo, de nulidad absoluta e insanable “se considera
irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aún en
sede administrativa” (art. 17).
Como se advierte, la
Ley 26.122 está en pugna con la CN al intentar darle validez a todo lo actuado
en el período que va desde la entrada en vigencia del DNU hasta su rechazo por
el Congreso.
2. La
aprobación del DNU por parte de alguna de las Cámaras legislativas ¿puede
subsanar un evidente uso abusivo de sus facultades por parte del poder
Ejecutivo? ¿Podría la justicia revisar la decisión de los diputados y
senadores? Si no fuera posible, entonces habría una grosera contradicción entre
la primera parte del art. 99.3 de la CN, que decreta la nulidad absoluta de los
actos legislativos emitidos por el poder Ejecutivo y los declara “insanables”, con la atribución
otorgada a ambas Cámaras legislativas para que los convaliden. Por tal motivo
me inclino a pensar que, de todas formas, el poder Judicial siempre podrá
revisar la decisión de los legisladores y declarar la inconstitucionalidad del
DNU en cuestión, al menos cuando, como en este caso, el vicio es evidente. A tal
efecto debería también declarar inconstitucional la Ley
26.122, por los motivos expuestos
precedentemente.
3. El
DNU 54/2017, si bien modifica algunas normas de la LRT y de la Ley 26.773, trae
su propia regulación sobre materias del sistema de riesgos del trabajo, como la
cuestión de las facultades, efectos de sus resoluciones y procedimientos ante
las Comisiones Médicas. Por lo tanto, los operadores jurídicos hoy se
encuentran con dos leyes y sus reglamentaciones, y un DNU, legislando el
paralelo respecto a un mismo tema, generándose naturalmente dudas, confusión y,
como es lógico, inseguridad jurídica.
Esto no
se soluciona con la orden al PEN para que elabore
el texto ordenado de las Leyes “24.557 y sus modificatorias
y 26.773” (art. 24), ya que mantendrán vigencia y autonomía todas las normas de
esta última, y del DNU 54/2017, que no son modificaciones de artículos de la
LRT. Es decir, todas aquellas normas que no podrán ser “ordenadas” en el nuevo
texto que elaborará el PEN. Salvo que se pretenda ir mucho más lejos que un
simple ordenamiento normativo, violentándose nuevamente el art. 99.3 de la CN.
4. El
primer párrafo del art. 1º del DNU 54/2017 establece:
―Dispónese
que la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales creadas por el
artículo 51 de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia
administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra
intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido
patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su
enfermedad o contigencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes
prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo. Será
competente la Comisión Médica Jurisdiccional correspondiente al domicilio del
trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o,
en su defecto, la del domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador,
y su
resolución agotará la instancia administrativa‖.
Evidentemente la
norma presupone la existencia de una controversia entre la víctima de un
siniestro laboral y una ART. En un sentido estricto, es en el ámbito de
actuación de la aseguradora dónde se plantea de forma previa (obligatoria y
excluyente), la determinación del carácter profesional de la enfermedad, o
laboral del accidente y, de manera mediata, las prestaciones dinerarias que
corresponden (ver Dec. 717/96 y las modificaciones del Dec. 1475/15). Quiero
con esto decir que la primer instancia obligatoria sería la de la aseguradora,
y sólo en caso de controversia con la víctima aparece la instancia médicoadministrativa.
Lo curioso del art.
1º del DNU 54/2017, es que se ha omitido incluir en esta instancia los
conflictos respecto al alta médica y a
las prestaciones en especie previstas en el art. 20 de la LRT. De tal
manera estos habituales conflictos entre víctimas y aseguradoras podrían ser
llevados directamente a la instancia judicial.
Otra omisión es la
de los derechohabientes de la víctima en el caso de fallecimiento, ya que la
norma sólo se refiere al “trabajador
afectado”. Por lo tanto, aquellos pueden promover directamente una acción
judicial, aunque deberían tener especialmente en cuenta lo que dispone el art.
4º de la Ley 26.773, si pretenden promover una acción civil. Pero no tendrían
problemas si optan por una acción sistémica.
5. Siempre
en el marco del primer párrafo del art. 1º del DNU 54/2017, se establece cual
es la Comisión Médica habilitada para recibir la solicitud de intervención del
trabajador. La norma dice:
―Será
competente la Comisión
Médica Jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al
lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto,
la del domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador,
y su resolución agotará la instancia administrativa.‖
La duda que aquí se
nos presenta es si el domicilio del trabajador, que fija la competencia de una
determinada Comisión Médica, es el que tenía al momento del siniestro, o el que
tiene cuando requiere su intervención, en caso que lo hubiera cambiado. No
tengo dudas que, atento al espíritu de la norma, debería tomarse este último
para facilitarle el trámite administrativo, o permitirle que opte por
cualquiera de ellos.
6. El
segundo párrafo del art. 1º del DNU 54/2017 se ocupa de los trabajadores sin
registrar, de empleadores que han
omitido contratar una ART:
―Los trabajadores vinculados por
relaciones laborales no registradas con empleadores alcanzados por lo estatuido
en el apartado primero del artículo 28 de la Ley N° 24.557 y sus modificatorias
no están obligados a cumplir con lo dispuesto en el presente artículo y cuentan
con la vía judicial expedita‖.
Deberíamos
interpretar, a contrario sensu, que
el trabajador “en negro”, de un empleador que
tiene ART, no está eximido de transitar por las Comisiones Médicas. Pero el
art. 11 del Dec. 717/96 dice que éstas “no darán curso a las cuestiones
relativas a la existencia de la relación laboral, las que deberán ser resueltas
previamente por la autoridad
competente”. Resulta inaceptable obligar al trabajador a promover una demanda
judicial para el reconocimiento de la relación laboral, cuyo trámite puede
durar años, para recién después poder solicitar la intervención de la Comisión
Médica. No tengo dudas sobre la inconstitucionalidad de la norma que estamos
analizando, en cuanto excluye al trabajador sin registrar, de un empleador que
ha contratado a una ART para otros empleados, del beneficio de poder recurrir
directamente a la instancia judicial. Claro que para ello debería acumular la
acción de reconocimiento de la relación laboral (contra el empleador), con la
acción por las prestaciones del sistema (contra la ART).
Una interpretación
literal de esta norma también nos lleva a excluir al trabajador registrado, cuyo empleador no ha contratado una ART,
debiendo hacerlo. En este caso, la víctima de un siniestro laboral estaría
obligada –según el DNU 54/2017- a solicitar la intervención de la Comisión
Médica, como paso previo a cualquier reclamo judicial.
7. El
último párrafo del art. 1º pone en cabeza de las ART el pago de los honorarios
del patrocinio letrado del trabajador en el trámite ante las comisiones
médicas. Habrá que ver quién y cómo se regulan, pero imagino que cobrarlos será
una auténtica carrera de obstáculos.
8. El
art. 2º del Dec. 54/2017, primer párrafo, dice:
―Una vez agotada la instancia
prevista en el artículo precedente, las partes podrán solicitar la revisión de
la resolución ante la Comisión Médica Central. El trabajador tendrá opción de
interponer recurso contra lo dispuesto por la Comisión Médica Jurisdiccional
ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de
la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, según corresponda al domicilio de la
Comisión Médica que intervino‖.
Es
claro que la ART sólo tiene la posibilidad de recurrir a la
Comisión Médica Central, para que revise el dictamen de la
Comisión Médica Jurisdiccional, mientras que para el trabajador se le abre la
opción por la instancia judicial. En el cuarto párrafo se aclara que el recurso
judicial del trabajador atrae al administrativo que pueda interponer la ART.
¿Cuándo se “agota”
la instancia ante la Comisión Médica? Con la notificación de su dictamen, sin
perjuicio de algún recurso de aclaratoria que alguna de las partes pueda
plantear.
La norma habla de
un “recurso” que puede interponer el trabajador en la instancia judicial,
aunque hubiera sido más correcto decir una “demanda”, o sea una instancia de
revisión judicial plena, con amplitud para el planteo de hechos, derechos y
pruebas. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente
que este es el requisito sine qua non para
poder legitimar una instancia administrativa previa y obligatoria (ver Fallos
247:646; 249:715; 255:124, etc.).
En el primer
párrafo de este artículo parece darse por hecho el traspaso de la Justicia
Nacional del Trabajo a la ciudad de Buenos Aires. Es evidente que, hasta que
ello ocurra, las demandas de revisión de los dictámenes de la Comisión Médica
Jurisdiccional deberán tramitar ante aquélla.
Ya vimos que
conforme al art. 1º, primer párrafo del Dec. 54/2017, el trabajador puede optar
por las Comisiones Médicas del lugar de trabajo o por la de su domicilio. Según
el art. 2º, la sede de esta Comisión es la que determina la competencia del
tribunal que deberá intervenir. Una forma poco disimulada de evitar que el
trabajador pueda traer su demanda a la ciudad de Buenos Aires, donde tienen su
domicilio legal la casi totalidad de las ART. En todas las leyes de
procedimiento vigentes, el accionante tiene la posibilidad de optar por los
tribunales con competencia en el lugar del domicilio del demandado. Es clara la
desconfianza de los autores del decreto hacia la justicia laboral en general, y
hacia la Justicia Nacional del Trabajo en particular. Las razones son
obvias.
9. Un retroceso gravísimo que provoca
este DNU es la modificación de los efectos de los recursos que, hasta la
entrada en vigencia del Dec. 54/2017, se concedían “en relación con efecto
devolutivo” (ver art. 27, Dec. 717/96, modificado por el art. 14 del Dec.
1475/2015). El art. 2º, tercer párrafo, del Dec. 54/2017, establece:
―Los recursos interpuestos
procederán en relación y con efecto suspensivo a excepción de los siguientes
casos, en los que procederán con efecto devolutivo: a) cuando medie apelación
de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo ante la Comisión Médica Central, en el
caso previsto en el artículo 6°, apartado 2, punto c) de la Ley N° 24.557,
sustituido por el artículo 2° del Decreto N° 1278/2000; b) cuando medie
apelación de la Aseguradora de Riesgos del Trabajo ante la Comisión Médica
Central, en caso de reagravamiento del accidente de trabajo o de la enfermedad
profesional‖.
Por lo tanto, cuando se discuta la
naturaleza laboral del siniestro, las prestaciones en especie, o el carácter o
grado de la incapacidad, el recurso presentado por la aseguradora o el
trabajador, ya sea ante la Comisión Médica Central o ante el tribunal laboral, tendrá efectos suspensivos. Es decir
que un trabajador que obtuvo dictamen favorable de la Comisión Médica
Jurisdiccional, y de la Comisión Médica Central, deberá aguardar posiblemente
años para hacer efectivos sus derechos, si la aseguradora recurre ante el
tribunal de alzada con competencia laboral. Conforme a la experiencia, el
trámite ante la Comisión Médica Central también puede durar un plazo excesivo.
El Dec. 54/2017 le fija un plazo de sesenta (60) días hábiles administrativos a
la Comisión Médica Jurisdiccional para que se expida, pero omite hacer lo mismo
con la Comisión Médica Central. El art. 3º le brinda a la primera de ellas la
posibilidad de prorrogar el plazo “por cuestiones de hecho relacionadas con la
acreditación del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional,
debidamente fundadas”. Me temo que lo que debería ser excepcional se
transformará en habitual.
Es
verdad que el art. 3º establece que todos los plazos son
“perentorios” y que “su vencimiento dejará expedita la vía
prevista en el art. 2º” del Dec. 54/2017, en referencia al recurso del trabajador
ante la justicia laboral, pero para ello éste debería tener la certeza de que
la Comisión Médica Jurisdiccional no ha hecho uso de la prórroga, lo que en la
práctica le resultará sumamente dificultoso.
Además, no está
claro si la prórroga del plazo de sesenta días es por un plazo igual, y si es
por única vez. Me inclino por ambas interpretaciones, atento el espíritu de la
norma de limitar en el tiempo el trámite administrativo.
10. Una
disposición que causa perplejidad es la que obliga a que los peritos médicos,
en las demandas fundadas en la LRT, sean integrantes del cuerpo médico forense.
Confieso que no alcanzo a imaginarme cómo hará ese organismo para poder cumplir
con semejante demanda de peritos. Por ello resulta acertada la posibilidad de
que los tribunales habiliten mecanismos de inscripción de médicos, si bien
deberán aceptar que sus honorarios sean regulados en función de la labor
realizada y no del monto de pleito (art. 2º).
11. Parece
acertada la extensión del plazo de la incapacidad temporaria, prevista en el
art. 7º de la LRT, a dos (2) años (ver art. 10 del DNU), período durante el
cual el trabajador deberá percibir sus haberes como si el siniestro no se
hubiera producido (art. 6º, Dec. 1694/09, que remite a las pautas del art. 208
de la LCT).
También es
plausible que, en caso de altas y bajas, el trabajador tenga derecho a
completar los dos (2) años de incapacidad temporaria, “sumándose todos los
períodos en los cuales se hubiera visto impedido de trabajar”. Con la LRT la
incapacidad temporaria finalizaba al año calendario, independientemente de los
períodos de baja que pudo tener el trabajador.
La redacción de la
norma es defectuosa, ya que da por hecho que con el alta médica el trabajador
se “reincorpora al trabajo”, cuando es perfectamente posible que la relación
laboral, por el motivo que fuere, se haya extinguido. Es claro que debe
interpretarse como que el trabajador ha sido dado de alta en condiciones de trabajar, y sufre una reagravación de su
patología que se lo impide. En tal caso suma los períodos de baja, hasta
completar los dos años.
12. La
modificación del art. 12 de la LRT resultaba imperiosa. El ingreso base mensual
(IBM) de la fórmula polinómica de cálculo de las indemnizaciones de la LRT
(salario, incapacidad laboral y edad de la víctima), al ser el resultado de un
promedio anual de las remuneraciones del trabajador, sin actualizar, en épocas
de elevada inflación provocaba la pulverización de la reparación que el sistema
le ofrecía a la víctima. Ello originó numerosísimos reclamos judiciales, que
derivaron en reiteradas declaraciones de inconstitucionalidad del art. 12 de la
LRT.
El art. 11 del DNU
que estamos comentando, dispone lo siguiente:
―Sustitúyese el artículo 12 de la
Ley N° 24.557 y sus modificatorias por el siguiente texto:‖
ARTÍCULO
12. Ingreso base. Establécese, respecto del cálculo del monto de las
indemnizaciones por incapacidad laboral definitiva o muerte del trabajador, la
aplicación del siguiente criterio: 1°.- A los fines del cálculo del valor del
ingreso base se considerará el promedio mensual de todos los salarios
devengados por el trabajador — de conformidad con lo establecido por el
artículo 1° del Convenio N° 95 de la O.I.T— durante el año anterior a la
primera manifestación invalidante o en el tiempo de prestación de servicio, si
fuera menor. Los salarios mensuales tomados a fin de establecer el promedio se
actualizarán mes a mes aplicándose la variación del índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los
Trabajadores Estables).
Debemos reconocer
que, en varios aspectos, la reforma es positiva y significativa:
a) En
primer lugar se dejan de tomar, exclusivamente, “las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones”, como
pretendía el art. 12 de la LRT originalmente. De tal manera, ahora
no se aplica el tope que establece el art. 9º de la Ley
24.241 de jubilaciones, que perjudicaba a los trabajadores con elevadas
remuneraciones. Con esta reforma lo que corresponde es computar todo el salario
del trabajador, sin tope.
b) La
nueva norma remite expresamente al art. 1º del Convenio de la OIT Nº 95, para
definir la remuneración a considerar para el cálculo del IBM. Es un Convenio de
1949 sobre protección del salario, revisado en 1992 por el Convenio 173,
ratificado por Argentina. Su art. 1º establece lo siguiente
―A los efectos del presente Convenio, el
término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su
denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo,
fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a
un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo
que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya
prestado o deba prestar‖.
Este convenio es el que aplicó la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Pérez, Aníbal Raúl c/ Disco S.A.
s/ recurso de hecho” (01/09/2009), para descalificar constitucionalmente los
“vales alimentarios” del art. 103 bis de la LCT, con argumentos que se
extienden a todos los adicionales “no remunerativos” que pretenden disfrazar
rubros claramente salariales, tal como luego lo hizo en el caso “Díaz, Paulo
Vicente c/ Cervecería y Maltería Quilmes S.A.” (04/06/2013).
c) El
método de cálculo del IBM que trae el art. 11 del Dec. 54/2017, soluciona un
grave problema del art. 12 de la LRT: el promedio anual de las remuneraciones
del trabajador, sin actualizar en épocas de elevada inflación, reducía la base
indemnizatoria significativamente e incentivaba la litigiosidad. Lástima que
demoraron más de veinte años en darse cuenta. Si bien con esta reforma se
mantiene para el cálculo del IBM el promedio de todas las remuneraciones del
trabajador, del año anterior al siniestro, los salarios mensuales se actualizan
por RIPTE desde que fueron devengados y hasta la fecha de la primera
manifestación invalidante. También parece acertada la aplicación de intereses
desde esta última fecha y hasta el momento de la liquidación de la indemnización,
para evitar durante ese período la desvalorización del IBM. Es decir que al
momento de practicarse esa liquidación, el IBM estará actualizado mediante la
aplicación del RIPTE hasta la fecha de la primera manifestación invalidante, a
cuyo resultado se le aplicarán los intereses de la tasa activa Cartera General
nominal anual vencida a treinta (30) días, del Banco de la Nación Argentina,
hasta la fecha de la liquidación de la indemnización.
13. El
art. 12, inc. 3º, de la LRT, modificado por el art. 11 del Dec. 54/2017,
establece que, en caso de mora “en el
pago de la indemnización”, los intereses se acumulan al capital cada seis
(6) meses (art. 770, CCyCN). La redacción es confusa, pero la intención es
legitimar la acumulación de los intereses al capital, sin caer en anatocismo.
Los incisos 1º y 2º del nuevo art. 12 de la LRT se refieren al cálculo del IBM
y a la forma de su actualización mediante el RIPTE (inc. 1º), o con intereses
de recomposición del capital (inc. 2º), pero el inciso 3º regula la mora en el
pago de la indemnización.
14. La
facultad de las ART de rescindir el contrato de afiliación, en caso de mora del
empleador en el pago de las cuotas, había sido puesta en cuestión por la
doctrina, ya que no estaba regulada en la LRT. Fue autorizada por el Dec.
334/96, de dudosa constitucionalidad. El DNU intenta subsanar esta situación, y
expresamente faculta a las aseguradoras a extinguir el contrato de afiliación,
cuando se verifique la falta de pago de dos (2) cuotas mensuales, consecutivas
o alternadas (art. 12, que incorpora el apartado 6 al art. 27 de la LRT). ―Sin perjuicio de ello, la Aseguradora
deberá otorgar prestaciones en especie, con los alcances previstos en el
Capítulo V de esta ley, por las contingencias ocurridas dentro de los TRES (3)
meses posteriores a la extinción por falta de pago. La Aseguradora podrá
repetir del empleador el costo de las prestaciones otorgadas conforme lo
dispuesto en el párrafo anterior.‖
15. El
art. 4º de la Ley 26.773 estableció la obligatoriedad, para la víctima de un
siniestro laboral, de optar por cobrar las indemnizaciones del sistema de
riesgos del trabajo, “o las que le pudieran corresponder con fundamento en
otros sistemas de responsabilidad”, sin posibilidad de acumulación. Sobre este
grave retroceso legislativo ya me he referido con anterioridad[1]
, convencido de su inconstitucionalidad. El art. 15 del Dec. 54/2017 modifica
el cuarto párrafo del art. 4º de la Ley 26.773, el que queda redactado de la
siguiente forma:
―Las acciones judiciales con
fundamento en otros sistemas de responsabilidad sólo podrán iniciarse una vez
recibida la notificación fehaciente prevista en este artículo y agotada la vía
administrativa mediante la resolución de la respectiva Comisión Médica
Jurisdiccional o cuando se hubiere vencido el plazo legalmente establecido para
su dictado.‖.
Esta norma resulta inexplicable y dilata
innecesariamente el acceso de la víctima a la justicia, cuando ha resuelto
optar, por ejemplo, por una reparación integral de los daños sufridos, con fundamento
en el Código Civil y Comercial. La considero violatoria del art. 18 de la CN, y
de numerosas disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
En el Senado se le agregó el último párrafo para intentar evitar mayores
dilaciones por la morosidad de la Comisión Médica.
16. El
art. 15 del Dec. 54/2017, que incorpora el art. 17 bis a la Ley 26.773, reitera
en general lo que ya había establecido el art. 17 del Dec. 472/14,
reglamentario de dicha ley: ―que sólo las
compensaciones adicionales de pago único, incorporadas al artículo 11 de la Ley
N°
24.557
y sus modificatorias, y los importes mínimos establecidos en el Decreto N°
1694/09, se deberán incrementar conforme la variación del índice RIPTE
(Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables), desde el 1º
de enero de 2010 y hasta la fecha de la primera manifestación invalidante de la
contingencia considerando la última variación semestral del RIPTE de
conformidad con la metodología prevista en la Ley N° 26.417.‖.
Una parte de la doctrina y algunas
sentencias habían cuestionado la constitucionalidad del art. 17 del Dec.
472/14, ya que consideraban que había incurrido en un exceso reglamentario. El
argumento era simple, ya que quienes tenían esa posición, entre los que me
incluyo, entendían que el RIPTE debía ajustar, no sólo los adicionales del art.
11 de la LRT y los importes mínimos del Dec. 1694/09, sino también el capital
indemnizatorio, conforme interpretaban el art. 8º de la Ley
26.773. Ergo, la norma reglamentaria estaba en contradicción con la norma que
pretendía reglamentar.
Cabe destacar que
el Dec. 54/2017 deroga el art. 8º y el apartado 6º del art. 17 de la Ley 26.773
(art. 21). El primero de ellos había introducido en el sistema de riesgos del
trabajo el RIPTE, estableciendo que la Secretaría de Seguridad Social, del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, debía dictar “la resolución
pertinente fijando los nuevos valores y su lapso de vigencia”. Derogado este
artículo, el nuevo artículo 17 bis aparece como “descolgado” dentro del cuerpo
normativo. De todas maneras, hay que recordar que la Corte Suprema, en el caso
“Espósito, Dardo Luis c/ Provincia ART S.A. s/ Accidente Ley Especial”
(07/06/2016), ya había interpretado el art. 8º, y el inciso 6º del art. 17, de
la Ley 26.773, en sentido coincidente con lo que ahora dice el art. 17 bis de
esta última, incorporado por el art. 15 del Dec. 54/2017. La reforma pretende
cerrar definitivamente este debate.
17. La
dirigencia sindical deberá estar muy atenta a lo que hagan la AFIP, la SRT y la
SSSalud, en el tema de los reintegros que deben mutuamente hacerse las ART y
las obras sociales sindicales, según se trate de siniestros laboral, o no, y se
hayan brindado prestaciones médicas y en especie (art. 17). Se ha previsto la
creación de una Comisión Especial para reglamentar los reintegros, debiendo
establecer “un procedimiento obligatorio para las partes, en caso de
conflicto”.
18. El
art. 19 del Dec. 54/2017 reitera el criterio de las anteriores reformas a la
LRT, de limitar la aplicación de las mejoras en las prestaciones dinerarias,
originadas en la modificación del IBM, a “las contingencias cuya primera
manifestación invalidante resulte posterior a la entrada en vigencia” del DNU,
o sea el 24/01/2017.
A la luz del fallo
de la Corte en el caso “Espósito”, no parece aconsejable insistir con los
planteos de inconstitucionalidad de este tipo de normas, dejando a salvo mi
opinión. Tal como lo he desarrollado en un trabajo anterior(2) , el
camino no es forzar una aplicación retroactiva de la nueva normativa, sino
recurrir a la doctrina de la propia Corte en el caso “Lucca de Hoz” (Fallos:
333:1433): hay que plantear la manifiesta inconstitucionalidad del art. 12 de
la LRT, reiteradamente declarada por un centenar de fallos de la casi totalidad
de los tribunales del país, y solicitar que el juez fije la indemnización,
utilizando como pauta o referencia la nueva normativa legal, mediante la que el
propio Estado reconoce la insuficiencia e injusticia de la anterior.
19. Dejo
para el final la cuestión más importante que nos plantea el DNU 54/2017. Me
refiero a la constitucionalidad de la intervención obligatoria, previa y
excluyente de las Comisiones Médicas, como condición sine qua non para que el trabajador pueda llevar su reclamo a la
justicia. Como miembro de la comisión redactora de la Declaración de las XLII
Jornadas de Derecho Laboral, de la Asociación de Abogados Laboralistas, sobre
el proyecto de ley de reformas a la LRT (Mar del
(2)
“El sistema de riesgos del trabajo despúes de
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Espósito”
Rev. De Derecho Laboral, 2016-2, Actualidad, págs. 263/272, edit. Rubinzal-
Culzoni.
Plata, 05/11/2016)(3), me tomaré la libertad de
reproducir sus principales puntos, que a mi criterio agotan el tema, aclarando
que en ese momento lo que había era un proyecto de ley del PEN:
…………………………………………………………………………………...
5. El procedimiento médico-administrativo de la
LRT, es decir, el proceso ante las Comisiones Médicas reguladas en sus arts.
21, 22 y 46, ha sido constitucionalmente cuestionado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en los casos ―Castillo‖, ―Venialgo‖, ―Marchetti‖,
―Obregón‖ y otros. Este proyecto de ley encarna un burdo y falaz intento por
ajustar dicho procedimiento a la doctrina de nuestro máximo tribunal, quizás
alentados sus autores ideológicos por el giro que la Corte está haciendo en los
últimos años, y por su actual composición.
6. Las Comisiones Médicas de la LRT son órganos
federales y administrativos, pero con evidentes funciones jurisdiccionales.
Ante ellas tramita una controversia entre el trabajador siniestrado y una
Aseguradora de Riesgos del Trabajo, en un proceso contencioso que la inmensa
mayoría de las veces versa sobre cuestiones jurídicas, en particular la naturaleza laboral del accidente o
profesional de la enfermedad (LRT, art. 21). Por lo tanto, el sistema pone
a profesionales del arte de curar a decir lo que es y lo que debe ser, en
derecho y justicia. Esta incursión en materias totalmente ajenas al campo de
sus conocimientos y al ámbito propio de sus títulos habilitantes, por parte del
juzgador, transforma a las Comisiones Médicas en órganos inconstitucionales.
Del derecho de defensa, de jerarquía constitucional (art. 18), se deriva
naturalmente el derecho a tener juzgadores idóneos.
7. Por tal motivo, no es aplicable a las
Comisiones Médicas la doctrina del caso ―Fernández Arias, Elena c/ Poggio,
José‖, en el que la Corte convalidó la intervención de tribunales
(3)
administrativos,
con la condición de que exista una posterior instancia judicial de revisión
(Fallos, 247:646, 249:715, 255:124, etc.). Claro que se trataba de tribunales
integrados por abogados. En la LRT los miembros de las Comisiones Médicas
actúan como jueces y emiten resoluciones de sustancia jurisdiccional, sin tener
los conocimientos y la preparación para ello.
―La determinación del carácter laboral del accidente o profesional de la
enfermedad, y la relación causal con el factor laboral, constituyen materias
que exceden notoriamente la competencia brindada por los conocimientos médicos,
y requieren indudablemente un conocimiento técnico-jurídico del cual los
médicos, más allá de su buena voluntad e incluso de sus inquietudes culturales,
carecen (Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala V, González, Protacio
C/ Berkley International ART S.A. s/ accidente - acción civil, 31/3/2008).
8. La Corte Suprema ha dicho: ―No cualquier
controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos
administrativos, con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a
un ulterior control judicial suficiente‖ (―Ángel Estrada y Cia. S.A. c/ Resol.
71/96 – Sec. de Energía y Puertos‖, 5/4/2005, considerando 14). Sustraer a los
jueces ordinarios el conocimiento de la naturaleza laboral del accidente o
profesional de la enfermedad, y someter la materia a médicos, resulta absurdo,
injustificado y claramente inconstitucional.
9. Es válido preguntarse ¿Cómo harán las
Comisiones Médicas para resolver si un accidente es in itinere? ¿Qué criterio
utilizarán para decidir si un siniestro ocurrió en ocasión y no por el hecho
del trabajo (LRT, art. 6.1)? ¿Cómo harán para distinguir la culpa grave del
dolo de la víctima, como eximente de responsabilidad de la ART? ¿Cómo
interpretarán las normas legales que regulan el cómputo de los plazos, la producción
y la evaluación de pruebas, los alegatos, los recursos y demás cuestiones
procesales? En definitiva ¿cómo decodificarán el lenguaje jurídico, totalmente
diferente al lenguaje médico?
Tiene
juzgado la Corte Suprema que los ―tribunales especializados‖ y los
―procedimientos adecuados‖ en materia laboral son caracteres relevantes para
obtener ―la mejor y más rápida solución de los respectivos litigios‖ (―Lactona
S.R.L., Cía, Fallos 231:256‖). ―Las cuestiones relativas al derecho del trabajo
–expresó en ―Pucci, Jorge y otro c. Braniff International‖– deben someterse a
los órganos y procedimientos más adecuados a su propia índole, especializados
en las mismas, con el fin de obtener una mejor y más rápida solución de los
litigios (Fallos: 210:404), evitando mantener, sin razón bastante que lo
justifique, los juicios por causas laborales sujetos a un régimen procedimental
cuyos inconvenientes se ha procurado superar, precisamente, con la creación de
aquéllos, en consonancia con las perentorias exigencias del estado social
contemporáneo‖ (Fallos 283:287, 291 –1975–).
Más
aún; en ―Kuray, David Lionel s/ recurso extraordinario‖, el Tribunal afirmó que
la ―plena operatividad‖ de ―la tutela judicial efectiva‖ y ―la garantía de
defensa‖, consagradas por normas de ―rango superior‖ (arts. 18, Constitución
Nacional; 8 y 25, Convención Americana sobre Derechos Humanos; 8, Declaración
Universal de Derechos Humanos, y 2.3.a y 25, Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos), debe ser ―particularmente asegurada en razón de que el
reclamante, dada su condición de trabajador, es sujeto de preferente tutela
constitucional (doctrina de los precedentes ‗Vizzoti‘ y ‗Aquino‘, Fallos:
327:3677 y 3753, entre varios)‖ (30/12/2014, considerandos 3 del voto de la
mayoría y del voto concurrente).
10. La obligación de contar con asesoramiento
legal en el trámite ante las Comisiones Médicas, como lo establece el proyecto
de ley, no significa modificar sustancialmente la enorme diferencia en la
correlación de fuerzas que existe entre la víctima del siniestro laboral y la
aseguradora, que concurre al campo de batalla legal
con
sus batallones de profesionales y su enorme poderío económico. Sólo el juez
laboral, por su natural formación, está capacitado para equilibrar tamaña
desigualdad. El sistema, además, debería ofrecer a los trabajadores asistencia
médica y legal gratuita.
Contradice
el proyecto, pues, que el aseguramiento del derecho de defensa debe ser ―no
sólo formal, sino real‖: la presencia ―de condiciones de desigualdad real
obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar
los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los
propios intereses. Si no existieran esos medios de compensación, ampliamente
reconocidos en diversas vertientes del procedimiento, difícilmente se podría
decir que quienes se encuentran en condiciones de desventaja disfrutan de un
verdadero acceso a la justicia y se benefician de un debido proceso legal en
condiciones de igualdad con quienes no afrontan esas desventajas‖ (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, ―Condición Jurídica y Derechos de los
Migrantes Indocumentados‖, párrs. 121 y 126).
También
contradice a la Corte Suprema: ―el diseño y las modalidades con que han de ser
reguladas las garantías y, ciertamente, su interpretación y aplicación, deben
atender, y adecuarse, a las exigencias de protección efectiva que
específicamente formule cada uno de los derechos humanos, derivadas de los
caracteres y naturaleza de estos y de la concreta realidad que los rodea,
siempre, por cierto, dentro del respeto de los postulados del debido proceso‖ (Pellicori,
Fallos 334:1387, consid. 5 –2011–).
11. Que el financiamiento del funcionamiento de
las Comisiones Médicas esté en cabeza de una de las partes del proceso, las ART
(art. 37), nos permite más que dudar de su imparcialidad e independencia. Se
trata de una clara violación del derecho a un juez ―independiente‖ previsto en
tres textos de jerarquía constitucional: Declaración Universal de Derechos
Humanos (art. 10); Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8.1), y
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14.1).
―El
otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración
desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de
la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que […] prohíbe en
todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales
principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando […] su
independencia e imparcialidad estén aseguradas‖ (―Ángel Estrada y Cia. S.A. c/
Resol. 71/96 – Sec. de Energía y Puertos‖, 5/4/2005, considerando 12).
Y,
en este sentido, ―la opinión dominante […] establece que la imparcialidad
objetiva se vincula con el hecho de que el juzgador muestre garantías
suficientes tendientes a evitar cualquier duda razonable que pueda conducir a
presumir su parcialidad frente al caso. Si de alguna manera puede presumirse
por razones legítimas que el juez genere dudas acerca de su imparcialidad
frente al tema a decidir, debe ser apartado de su tratamiento, para preservar
la confianza de los ciudadanos‖ y del litigante, ―en la administración de
justicia, que constituye un pilar del sistema democrático‖ (Corte Suprema,
―Llerena‖, 17/5/2005, considerando 13).
…………………………………………………………………………………….
14. La adhesión de las provincias a la futura
ley, delegando en el Gobierno Nacional materia propia de las jurisdicciones
locales (C.N., art. 75.12), no subsana los cuestionamientos que la Corte
Suprema le ha hecho al procedimiento médico-administrativo de la LRT,
especialmente en el caso ―Castillo‖. La aplicación del sistema de riesgos del
trabajo corresponde a los tribunales provinciales, cuando las cosas o las
personas cayeren bajo su jurisdicción (norma cit.). La alteración de las
jurisdicciones locales, aun con la conformidad de las autoridades provinciales,
es inaceptable, ya que afecta un principio arquitectónico de nuestro orden
constitucional.
―El
poder de policía de las provincias es irrenunciable y su pretendida delegación
es extraña a las atribuciones del Poder Ejecutivo o de las legislaturas
provinciales. Los poderes no delegados o reservados por las provincias no
pueden ser transferidos al Gobierno de la Nación, en tanto no lo sean por la
voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente‖. Y si
esto es así con el mencionado poder de policía, tal como lo entendió la Corte
Suprema en ―Giménez Vargas Hnos., Soc. Com. e Ind. c/ Prov. de Mendoza‖ (Fallos
239:343), con mayor razón lo será en orden al poder jurisdiccional. Y también
del poder de legislar, pues será la ―Superintendencia de Riesgos del Trabajo‖
la que ―dictará las normas del procedimiento de actuación ante las comisiones
médicas jurisdiccionales y la Comision Médica Central‖ (proyecto, art. 3).
Además, tamaña delegación menoscaba el derecho
de la persona a su ―juez natural‖.
15. La federalización de materias reservadas a
las provincias, por el legislador nacional, está prohibida conforme a la
doctrina del caso ―Castillo‖.
…………………………………………………………………………………….
24. Es
falsa y debe ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada a
través de los medios del art. 67, inc. 16, de la Constitución Nacional,
constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los derechos humanos o la
integridad del sistema institucional vigente. El desarrollo y el progreso no
son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1 y 28 de la
Constitución Nacional, sino que, por el contrario, deben integrarse con éstos,
de modo tal, que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo
mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las
libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley
Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los
regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres, como los
que
pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones
(Corte Suprema, ―Fernández Arias‖, cit., considerando 22).
20. A modo
de final: como el título lo dice, estas son sólo las primeras reflexiones
sobre el DNU 54/2017, y están muy lejos de ser un análisis profundo de sus
alcances. Sólo pretenden ser un llamado de atención sobre infinidad de
cuestiones que esta nueva reforma de la LRT nos plantea, habiéndome limitado a
algunas de ellas. El espíritu del decreto en cuestión es muy claro: alejar a
los trabajadores de sus jueces naturales, para proteger el negocio de las ART.
Así de simple.
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