Las
razones jurídicas constitucionales que impiden el traspaso de la Justicia
Nacional al ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Por David Duarte
Los que impulsan el traspaso entienden
que el término “autonomía” bastaría para sostener la constitucionalidad del
traslado de la justicia nacional a la ciudad. Por otro lado, se aferran al
pronunciamiento “Corrales” de la Corte, para hablar de una interpretación
amplia del concepto de autonomía del art. 129 de la CN.
En primer lugar, los fallos del Alto
Tribunal solo son para el caso. El precedente “Corrales” no es un tema que
resolvía la cuestión del traspaso y el punto principal a decidir (holding o thema
desidendum) era sobre Competencia. Solamente se agregó un comentario
tangencial, que corre por quien firmó el fallo, y que carece de relevancia
institucional. Ni si quiera puede servir como como argumento adicional (obiter)
al tema principal de competencia. A ello se agrega que no podría integrar la
doctrina federal del Superior Tribunal, no tanto porque sólo firmaron tres de
sus cinco miembros, sino porque no puede servir de fundamento para justificar
el traspaso, porque esto se trata de un tema institucional que no debe ser
resuelto en un pronunciamiento interlocutorio que no tiene repercusiones
relevantes para las instituciones republicanas.
En segundo lugar, cabe precisar el
concepto de “autonomía” al que se refiere el art. 129 de la CN, en cuanto dispone
que la ciudad de Buenos Aires tenga facultades propias de legislación, de
jurisdicción y ejecutivas al que se le asigna la denominación de “jefe de
gobierno”. Es decir, no posee la categoría de “provincia” y sólo se le asigna
un rol asimilado y que no es igual al que la Constitución concede a las
provincias.
El texto expreso dice “jurisdicción” y
no “administración de justicia” como es el poder no delegado que la
constitución reconoce como pre-existente a las provincias (ver arts. 5 y 121).
En cambio, el término “jurisdicción” es derivado. La expresión puede utilizarse
para cualquier ente administrativo dependiente del poder ejecutivo, como el
Tribunal de faltas en los municipios, el Tribunal de trabajo doméstico
dependiente del Ministerio de Trabajo, el Tribunal de cuentas, el Tribunal
Fiscal etc. También la norma habla de “jefe de gobierno” y no de gobernador
como es el ejecutivo de cualquier provincia. El empleo de la palabra “autónomo”
en dicho art. 129 de la CN, tiene un alcance restringido más cercano al de
“autarquía”.
La “autonomía” del art. 129 de la CN se
refiere exclusivamente a darse un jefe de gobierno y representantes para la
legislatura mediante elecciones democráticas de los habitantes de la Ciudad y
no en la idea de “autonomía” referidas a todas las instituciones republicanas
establecidas para las provincias como es la administración de justicia.
Por ejemplo, las municipalidades de
nuestro país son consideradas entes autárquicos. La autonomía no debe ser
confundida con "soberanía", pues la autonomía supone un poder de
derecho público no soberano, que puede, en virtud de un derecho propio y no
sólo de una delegación, establecer reglas de derecho obligatorias. Por eso, la
autonomía significa que el ente tiene poder propio y originario, y no porque le
haya sido conferido por un ente superior, para darse su propia ley y regirse
por ella. Las provincias argentinas, por ejemplo, se reconoce esa autonomía
expresamente en los arts. 104, 105 y 106 de la Constitución de 1853, y de los
arts. 121, 122 y 123 de la de 1994. Por ese motivo, las potestades son
inherentes al órgano, propias y originarias, nacidas concomitantemente con
éste.
En cambio, la “autarquía” significa que
el ente tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a
normas que le son impuestas. Las atribuciones provienen de una adjudicación de
competencias, de una imputación de funciones, efectuadas a favor del órgano,
por otro o entidad extraña o superior. Por ejemplo, por una delegación o
atribución de competencia hecha en su favor, pues el ente carecía de poderes
para dictar dicha norma (Por ejemplo, el Banco de la Nación Argentina).
En definitiva, la diferencia entre
autonomía y autarquía radica en el origen de las respectivas potestades, y en
modo algún en la extensión de éstas.
La ciudad de Buenos Aires es un órgano
autárquico en el sentido propio del concepto, a pesar que se utilizó el término
“autónomo”, si bien con amplias facultades y con relativa competencia funcional
en el sentido que desde el punto de vista de cómo se denomina a la función de
justicia, porque la constitución le asigna facultades jurisdiccionales y no de
administración de justicia, conceptos que son diferentes como se explicó al
principio.
No hay autonomías
"sobrevinientes", ni a "posteriori", y el acto por el cual
un Estado otorga una autonomía, para ser válido, sólo puede tener efectos
"declarativos", nunca efectos "innovadores" o
"creativos". La autonomía es única, existe o no existe, pero que no
puede hablarse de autonomía "plena" o "semiplena".
Para la existencia de autonomía, entre
otros, debe concurrir la voluntad del territorio transformado a través de la
expresión de sus habitantes, precisamente porque la Capital Federal fue siempre
un espacio disputado por un electorado muy particular y diferenciado del resto
de las jurisdicciones del país, en relación con las elecciones generales y su
importancia radica principalmente por la cantidad de electores que la habitan y
su relativa influencia histórica.
Conforme el art. 13 de la Constitución, que
posibilita nuevas provincias en la
Nación, se requiere el consentimiento de
la legislatura de las provincias interesadas y del Congreso, tema que no se
encuentra en la mesa de debate. Entonces, si se quiere una administración de
justicia, primero hay que crear una nueva provincia con el consentimiento de la
legislatura de las provincias interesadas, que no es por cierto la Ciudad de
Buenos Aires, porque la norma habla de “Provincia” y ésta no lo es porque el poder
constituyente le ha dado una categoría diferente. Ni siquiera se asimila a las
"provincias en embrión", cuyo nacimiento preveía la Constitución en
el ámbito que conformaban los territorios nacionales.
Mientras conserve su calidad de Capital
de la Nación, no puede ser provincia, teniendo en cuenta la forma en que el
territorio fue cedido por las leyes de la provincia de Buenos Aires, y que
confluyen en su territorio importantísimos intereses de la Nación que una ley
del Congreso debe garantizar (art. 129, párrafo tercero, y cláusula transitoria
quinta de la Constitución reformada). Nada impediría que un futuro pueda ser
una provincia, pero en las condiciones jurídicas que en este momento se
pretenden realizar resulta constitucionalmente imposible.
Los tribunales nacionales con asiento
en la Capital Federal deben aplicar los “códigos” (Civil, Comercial, Penal, de
Minería, Trabajo y Seguridad Social) cuya sanción corresponde al Congreso de la
Nación y su juzgamiento a los tribunales federales o provinciales según las
reglas de la competencia, pero de ninguna manera al Gobierno de la CABA,
simplemente porque no es una provincia.
La Ley Cafiero 24.588 se sancionó en
virtud del mandato constitucional que dispuso que una ley especial garantice
los intereses del Gobierno Nacional mientras tenga su sede en el territorio de
la CABA. Mediante la ley 24.620 se convocó a la elección al Jefe de Gobierno y
Vice de la Ciudad, y de representantes para el dictado del estatuto
organizativo, como a los legisladores de la Ciudad. Es por ello que no tiene
autonomía, el funcionamiento de su supuesta “autonomía” dependió exclusivamente
del mandato constitucional al legislador nacional para que “autorizara” una
organización jurídica estatal que es derivada, y no preexistente a la Constitución
como son las provincias.
Por ello, la cláusula transitoria
Segunda de la Constitución de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires
textualmente dice que: “Las disposiciones
de la presente Constitución que no puedan entrar en vigor en razón de
limitaciones de hecho impuestas por le ley 24.588, no tendrán aplicación hasta
que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia”.
Esta autolimitación del Estatuto también se expresa en su art. 1: “...ejerce
todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal.”
(Art. 1 “in fine”, del
Estatuto).
Con la “Ley Cafiero” se reglamentó la
mentada “autonomía” del art. 129, aunque estableció, siguiendo la manda
constitucional que tiene competencia judicial en materia de vecindad,
contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria local. Por
ello, dentro de las facultades del Congreso de la Nación se encuentra la de
ejercer una legislación exclusiva para el territorio de la Capital de la Nación
(ver art. 75, inciso 30). En tal sentido, esa potestad derivada no varió
respecto a la que reconocía el texto de 1853.
Los constituyentes de 1994 se
auto-limitaron para que quedase en claro cuál era el objetivo que se
propusieron. Entonces, advirtieron que: "el
Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la
Nación las atribuciones legislativas
que conserve con arreglo al art. 129” (Cláusula transitoria séptima).
Repasemos el articulado de la Constitución
nacional:
1. El
preámbulo de la Constitución de 1853 reconoce que se construye la Nación
Argentina por voluntad y elección de las provincias que la componen, en
cumplimiento de los pactos preexistentes y con el objeto de constituir la unión
nacional. Dicha preexistencia de las provincias hace la diferencia a la
autonomía derivada (limitada) de la CABA.
2. En
su artículo 3 la CN, afirma que el Gobierno federal reside en la ciudad que se
declare Capital de la República por una ley especial del Congreso, previa
cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territorio que haya
de federalizarse. Es decir, el territorio donde reside el Gobierno federal ─la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires─ se encuentra federalizado, por ende no puede
superponerse con el provincial. Sólo se garantiza que dichas organizaciones
jurídicas preexistentes adecuen sus instituciones al sistema adoptado por la
Constitución Nacional conforme el art. 5 de la Carta Magna, la CABA no es
preexistente, es derivada.
3. El
Título Segundo de la CN regula en materia de “Gobiernos Provinciales”, aunque a
la hora de tratar al “Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires” le dedica
un tratamiento diferenciado, precisamente para no superponer, entorpecer u
obstaculizar, las funciones federales que se ejerzan en dicho territorio.
4. El
primer artículo de dicho Título Segundo, no le es aplicable a la CABA, porque
no es provincia, ya que no cuentan con poder autónomo previo, y por ende no
conservan “el poder no delegado” que sí tienen las provincias (ver art. 121).
5. Las
instituciones y la elección de los gobernantes en las provincias se reconocen
sin intervención del Gobierno federal (art. 122), en cambio en la CABA, el
Estado Nacional conserva sus intereses que serán garantizados mediante ley
mientras sea Capital de la Nación.
6. El
art. 123 de la CN es clave para entender las razones del por qué no es una
provincia la CABA y por ende no puede contar con sus prerrogativas, en primer
lugar porque conforme el art. 5º (CN) se asegura solo a las provincias, las que
conservan todo el poder no delegado al Gobierno Federal. Así como el que se
hayan reservado, pueden dictar su propia Constitución y darse sus propias
instituciones. En cambio, el art. 129 de la Constitución le reconoce al
gobierno de la ciudad de
Buenos Aires "facultades propias de
legislación y jurisdicción", aunque no "administración de
justicia" que la Constitución reconoce particularmente a las
provincias.
7. No
puede concretar regiones con las provincias salvo en la forma que disponga el
Congreso Nacional (art. 124), nuevamente la CABA depende de la intervención
federal.
8. En
cuanto al dominio originario sobre los recursos naturales, que se encuentran en
la ciudad de Buenos Aires, la Constitución nada establece, como sí lo hace con
las provincias (art. 124), por ello se ha entendido que la jurisdicción sobre
el agua del dominio público siga correspondiendo a la Nación.
9. No
posee la potestad autónoma de celebrar los tratados conforme el art. 125 de la
Constitución Nacional.
10. Por
otro lado, que a la Ciudad se le permita la existencia de organismos de
seguridad social para los empleados públicos y los profesionales, y promover el
progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la
educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura del art. 125, último párrafo,
de la CN, es totalmente insustancial, ya que tales derechos no son
constitutivos de una provincia como tal.
11. En
cuanto el aseguramiento de la autonomía municipal en las provincias regulado
por el art. 126 de la CN no rige para la ciudad de Buenos Aires.
12. El
titular del ejecutivo de la Ciudad no recibe el nombre de “Gobernador” sino
“Jefe del Gobierno local”. Aunque parece más que un Intendente, no tiene la
altura de los gobernadores de las provincias porque ni siquiera se encuentra
incluido entre los agentes naturales del Gobierno Federal (ver art. 128 de la
CN).
13. La
CN reconoce que a la CABA le corresponde el dictado de un “Estatuto
Organizativo de sus instituciones” (art.
129, párrafo tercero de la CN), pero no una Constitución como a las provincias.
14. En
los art. 44 y 54 de la C.N. se establecen la representación de la Ciudad en la
Cámara de Senadores, la cual no se
modificará en caso de traslado de la Capital. En tanto suprime los de la
Capital Federal, por lo que, si la Ciudad deja de ser capital, la nueva Capital
Federal no tendrá Senadores. En caso de los diputados se la considera como
distrito electoral (art. 45 de la CN). En todos los casos se advierte que el
reconocimiento de representantes para el Congreso de la Nación obedece más a la
circunstancia lógica de la cantidad de electores que habitan en dicha
circunscripción, que supera ampliamente al de muchas provincias, pero no por
razones institucionales.
15. Tampoco
se ha invitado a la ciudad de Buenos Aires para integrar los organismos de
control de los servicios públicos de competencia nacional, como se hace en
cambio con las provincias y asociaciones de consumidores y usuarios, ni aparece
autorizada para recibir subsidios del Tesoro Nacional cuando sus rentas no
alcancen a cubrir sus gastos ordinarios.
16. Si
bien la CABA es beneficiaria de la coparticipación federal de impuestos, no es
sujeto originario de ésta, sólo el gobierno federal y las provincias (art. 75,
inciso 2, CN), sin perjuicio de las distintas formas de aportes económicos que
pudieran existir y que repercutirán en la distribución de la coparticipación
que no pueden verse alteradas sin el consentimiento de todas las provincias
interesadas.
17. Es
por ese motivo que no es un poder originario sino derivado del que la
Constitución le asignó al Congreso Nacional en el art. 75, inc. 2º, párrafo
tercero, en cuanto se refiere a la ley convenio para la distribución entre la
Nación, las provincias "y la ciudad de Buenos Aires".
18. La
legislación exclusiva del art. 75 inc. 30, para la CABA que no puede regir en
los territorios provinciales.
19. Por
último, se observa el trato diferenciado de la CN a la CABA respecto de las
atribuciones del Poder Legislativo nacional, tanto en la capacidad de disponer
la intervención federal a las provincias, y agrega "o a la ciudad de
Buenos Aires" (ver inc. 31 del art. 75). También cuando otorga al
Presidente, en caso de receso del Congreso, la potestad de intervenir una
provincia y agrega "o a la ciudad de Buenos Aires" (inc. 20 del art.
99).
20. La
Capital de la República Argentina se encuentra bajo la jurisdicción nacional,
tanto las "personas" y las "cosas" que se hallen bajo la
jurisdicción nacional, en lo legislativo, en lo político y en lo judicial (arts.
75, inc. 30 y 88, y cláusula transitoria séptima de la CN).
21. En
los expedientes que transitan por la justicia nacional ordinaria de la Capital
Federal, se aplica la legislación de fondo prevista en el artículo 75, inciso
12 de la CN. En dichos trámites se encuentran involucrados intereses del Estado
nacional que colisionarían con una justicia local que se encuentra limitada
frente a las potestades legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales que surgen
de los intereses del Estado nacional.
22. La
competencia de la justicia federal o provincial, según los casos previstos en
el artículo 116 de la CN que no contempla una tercera posibilidad para el
ámbito de la Ciudad que permita a dicha jurisdicción la aplicación de las leyes
dictadas por el Congreso Nacional en virtud de lo dispuesto por el art. 75,
inc. 12.
23. Si
bien la potestad de “administrar justicia” podría eventualmente surgir de la
soberanía popular (art. 33, Constitución Nacional) porque el ejercicio de las
funciones judiciales en un territorio determinado, se hace en nombre y
representación del pueblo reconocido como el único soberano. No puede omitirse
que en la organización constitucional argentina solamente participan de ese
carácter el pueblo de la Nación y el de las provincias, atribución que carece
la Capital Federal porque no cuenta la calidad de soberano que de manera
autónoma se da sus instituciones, sino que éstas derivan del poder
constituyente nacional (circunstancia que le quita su carácter autónomo,
entendido como soberano en términos del art. 33 de la CN) y no de un poder
constituido preexistente, como son las que originariamente cuentan las
provincias.
24. El
art. 118 de la propia Constitución nacional en cuanto alude a los "juicios
criminales ordinarios" y a su decisión por jurados, agrega que se
desarrollarán "en la misma provincia donde se hubiera cometido el
delito", pues es obvio que no podrían ser juzgados por otra clase de
tribunales. Entonces, la Justicia Nacional con competencia penal juzga
principalmente la comisión de delitos, no de la aplicación de multas y otras
penas por infracciones administrativas.
Como bien se ha
señalado el proyecto de traspaso “es muy
poco realista, dado que no tiene en cuenta los múltiples escollos jurídicos y
prácticos que se alzan en su camino y que ya desde el inicio le auguran un mal
desenlace”(Picasso)[1].
“El Traspaso de la justicia, un error […]
pareciera ser que los argentinos hubiésemos caído en el vicio de no cumplir con
las leyes ni siquiera cuando se trata de la Fundamental: la Constitución
nacional (CN). Esto ocurre con el proyectado traspaso de la denominada justicia
nacional de la Capital Federal a la jurisdicción del Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires” (Barra)[2].
El impulso por el traspaso de manera
urgente, como presiona el gobierno, apoyado por los empresarios de los medios
masivos de comunicación muestra una evidente falta de garantías que genera esta
medida impulsiva que no afianza la independencia del Poder Judicial. Antes que
solucionar este problema, directamente se alienta aprovechar la coyuntura
negativa, la existencia de cargos sin cubrir en la justicia nacional para
pasarlos al ámbito de la ciudad (ver Editorial Diario La Nación del 9/01/2017).
Una suerte de aprovechamiento de la deficiencia e inoperancia de los poderes
públicos nacionales (Consejo de la Magistratura y demás poderes políticos) para
tener la posibilidad de gestionar los nuevos cargos y no ocuparse de los
problemas que tiene la justicia Nacional, es como si en vez de pintar y reparar
el hogar donde se vive, se pusiese a construir una nueva casa, con el
despilfarro y desgaste de energía humana que eso demanda. Esta presión por el
traspaso es un golpe institucional ya que es contrario a la Carta Magna, es sin
participación ni equilibrio de contrapeso de los otros poderes del Estado, ni
del poder constituyente, ni de la soberanía popular.
La modernización de la justicia no
supone modificar el esquema republicano que hemos elegido como país. Cualquier
acuerdo firmado entre un poder del Estado sin participación de los otros
poderes daría la espalda a la democracia, se perdería la confianza de la
ciudadanía en la justicia y en las instituciones de la República. Ni siquiera
la modificación de la Ley “Cafiero”[3],
porque si se altera su redacción para justificar el traspaso, se afectaría
directamente la manda constitucional del art. 129 y concordantes de la
Constitución Nacional que reglamentó adecuadamente aquella ley.
BIBLIOGRAFÍA
Barcesat, E., "Sobre la autonomía de
la ciudad de Buenos Aires", ED,
8/11/95
Barra, Rodolfo, El traspaso de la
justicia, un error, Diario La Nación 30/12/2016
Barra, Rodolfo; “Buenos Aires: El estatuto organizativo no es
constitución”; ED. 16/08/96. Diario Judicial 22/11/2016, Lucca Rita, Las idas y
vueltas detrás del traspaso, http://www.diariojudicial.com/
Diario Judicial Martes 4/10/2016, El
Consejo de la Magistratura porteño solicitó al
Congreso que se trate la ley de traspaso.
http://www.diariojudicial.com/
Diario Judicial, Martes 8/11/2016, La Lista Celeste de
Magistrados creó un "Comité de crisis anti traspaso" de los
tribunales nacionales a la Capital Federal
http://www.diariojudicial.com/
Diario Judicial, Viernes 25/11/2016, La
transferencia es un Crimen. http://www.diariojudicial.com/
Kiper, Claudio M., Razones que impiden el
traspaso de la justicia nacional ordinaria a la
Ciudad de Buenos Aires, LA LEY1997-B, 862
- Cita Online: AR/DOC/1610/2001
Marienhoff, "La autonomía de la ciudad de Buenos
Aires y la Constitución de 1994", ED 19/9/95; 181/2 (nota 25), 189 y
405;
Nota Editorial, “La Transferencia de la
justicia nacional a la ciudad”, Diario La Nación del Lunes 9 de enero de 2017.
Picasso, Sebastián, El traspaso de los
tribunales nacionales a la ciudad de Buenos Aires,
Diario La Nación, 1/12/2016
Revista La Causa Laboral, Octubre de 2016, pág. 36
Spota, Alberto, "Naturaleza político-institucional de la
ciudad de Buenos Aires en el texto de la Constitución vigente a partir de
agosto de 1994", LA LEY, 1995-A, 967. Vicent, J., "La ciudad de
Buenos Aires: ¿Autonomía o autarquía?"; ED, 8/11/95
[1] Picasso, Sebastián, El
traspaso de los tribunales nacionales a la ciudad de Buenos Aires,
Diario La Nación, 1/12/2016
[2]
Barra, Rodolfo, El traspaso de la justicia, un error, Diario La Nación
30/12/2016
[3] Diario Judicial Martes
4/10/2016, El Consejo de la Magistratura porteño solicitó al
Congreso que se trate la ley de traspaso.
http://www.diariojudicial.com/
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